Az információ technológia hatása a közigazgatás működésére (ügyvitelre)

6.1.A papíralapú és elektronikus ügyintézési terminológia összehangolása

A közigazgatás munkafolyamataiban is megfigyelhető a feladatokat megvalósító kettős technológia jelenléte, amely azt jelenti, hogy a hagyományos, papír alapú ügyvitel mellett párhuzamosan működik, és egyre szélesebb körben terjed el az elektronikus ügyintézés technológiája.

Kulcskérdés a manuális és az elektronikus technológia összehangolása, illetve beszabályozása. A közigazgatásban végbement a spontán informatikai technológiai váltás, melynek fő jellemzője a hardver eszközök széleskörű elterjedése, az informatikai hálózatok kiépítése, és jól adaptálható a már kifejlesztett általános szoftverek alkalmazása. A számítástechnika alkalmazásának tapasztalatai azt igazolják, hogy szükséges az információ-technológia igazgatásszervezési felülvizsgálata.

Halaszthatatlan feladat a különböző informatikai alkalmazások átvilágítása - különösen a szoftvereket kell elemezni - abból a szempontból, hogy azok mennyire illeszkednek a tényleges közigazgatási követelményekhez, és azok a munkafolyamatokhoz. A kérdés az, hogy a kifejlesztett, vagy adaptált számítástechnikai rendszerek mennyiben szolgálják a közigazgatási döntések megalapozását.

Célszerű továbbá megvizsgálni, hogy ezek az alk 111j97b almazások azokra a szakmai problémákra adnak-e választ, amelyek a mindennapi munkavégzéshez szükségesek, vagy az történik - amit a mindennapos munkavégzés során tapasztalunk -, hogy a közigazgatási szakember szolgálja a különböző informatikai rendszereket, és a felhasználó kénytelen szükségtelen kompromisszumokat kötni az informatika használata során.

A fenti probléma megoldásához olyan szakemberekre van szükség, akik mind az informatika, mind a közigazgatás területén megfelelő jártassággal rendelkeznek, és képesek a közigazgatási szakemberek és az informatikai fejlesztők tevékenységét összehangolni.

6.2. Az informatika hatása az ügyvitelre

A 70-es évek közepén megjelenő személyi számítógép drámaian átalakította a közigazgatás ügyvitelének szerkezetét. A hagyományos munkamegosztás a közigazgatásban - mint közismert - az érdemi tevékenységet végző, a döntést előkészítő köztisztviselő és az e fogalmazványokat leíró ügyvitelt ellátók között osztotta meg a feladatokat.

Ugyanakkor azt tapasztaljuk, hogy a személyi számítógép széleskörű elterjedése következtében - különösen azoknak a hálózatba kapcsolását követően - az érdemi és a leíró tevékenység ismét egy személyhez, a köztisztviselőhöz kötődik.

Az ügyintéző nemcsak elvégzi az érdemi tevékenységet, hanem azt a személyi számítógépen le is írja és ki is nyomtatja azt. Ennek megfelelően az ügyvitelt ellátók szerepe különösen ami a gépírásra vonatkozik, alapvetően megváltozott az elmúlt időszakban.

Az érdemi és technikai cselekmény ilyen irányú integrálódása a számítógép által, szükségessé teszi a közigazgatásban kialakult alapvető munkamegosztás teljes újragondolását. Nem az érdemi és a technikai cselekményt kell szétválasztani, hanem az integrált érdemi tevékenység végzésében kell új munkamegosztási módokat keresni.

6.3. Az elektronikus közhitelűség - digitális aláírás

Az elektronikus dokumentumok tartalmuktól és céljuktól függően különböző kezelést igényelnek. Szükség lehet a dokumentumok hitelességének bizonyítására; az eredet letagadhatatlanságára; az átvétel bizonyítására; és a megismételhetetlenség, sorrendiség problémájának megoldására.

6.3.1. A titkosításra, hitelesítésre szolgáló módszerek

A titkosítás során a védendő adatokat egy titkos kulccsal (az elektronikus vagy digitális kulcs olyan digitális jelsorozat, amely csak és kizárólag a kulcs tulajdonosához tartozik, matematikai algoritmusok alkalmazásával lehetővé teszi a digitális jelsorozatok titkosítását vagy hitelesítését), megegyezés szerint, algoritmus segítségével kódolják. A kulcskezelés gyakorlatában kétféle módszer terjedt el, a szimmetrikus (egyedi) kulcs alkalmazása, valamint az aszimmetrikus kódolás, azaz a nyilvános és egyedi kulcs alkalmazása.

A szimmetrikus kulcs esetén a küldő és a címzett ugyanazt a titkos kulcsot és ugyanazt az algoritmust alkalmazza, vagyis használata előtt a két félnek ebben meg kell egyeznie. Az aszimmetrikus kulcspárt alkalmazó rendszerek célja, hogy a dokumentum küldőjének és címzettjének ne kelljen előzetesen semmiféle titkos információt cserélnie egymással, vagy bármilyen előzetes megállapodást kötnie. Ehhez az szükséges, hogy létezzen egy olyan, megbízható személy vagy szervezet, amelyben mindkét fél megbízik, s amely szolgáltatásként biztosítja a kulcsok kezelését és hitelesítését. Ez a megoldás egy titkos privát kulcsot és egy nyilvános kulcsot tartalmaz. A titkos kulcsot csak a kulcs tulajdonosa ismeri, a nyilvános kulcs ellenben bárki számára hozzáférhető.

6.3.2. Az elektronikus aláírás létrehozása és ellenőrzése

Az elektronikus aláírás a dokumentum teljes szövegének alapján készített digitális kivonatnak (a tartalomra jellemző jelsorozatnak) az aláíró privát kulcsával való kódolásával készül, vagyis egyértelműen jellemző a szövegre és az aláíróra. Az elektronikus dokumentum a digitális aláírással együtt kerül továbbításra a címzetthez .A dokumentum címzettje az elektronikus aláírást a küldő nyilvános kulcsával dekódolja, és összehasonlítja a dokumentum szövegéből általa készített kivonattal. Amennyiben a két kivonat megegyezik, a fogadó fél biztos lehet abban, hogy a dokumentum szövege nem változott, és az a hiteles küldő fél hozta létre.

6.4. Az elektronikus ügyintézési technológia hatása a munkamegosztásra, a szervezet fejlesztésére és a vezetési módszerekre

Első fontos következtetésként megállapíthatjuk, hogy az ügyintézés korszerűsítése folyamán, előzetes vizsgálat alapján intézkedéseket kell tenni a szükségtelen várakozási idők rövidítéséért, vagy felszámolásáért.

Az elektronikus ügyvitel terjedése, illetve később a papíralapú ügyintézés teljes kiszorulása nem csupán az ügyintézés technológiai fejlődését érinti, hanem hatást gyakorol a közigazgatási szervezet működésére, annak valamennyi elemére. Nyilvánvaló, hogy a közigazgatási szervezetrendszer valamennyi elemi tényezőjének át kell alakulni ahhoz, hogy újra összhangba kerüljenek a szakmai-ágazati követelmények az új elektronikus technológia alkalmazásával.

A következőkben a közigazgatási működés elemi tényezői szerint elemezzük a közigazgatási technológiaváltás hatását a működés egészére.

Ezek az elemi tényezők a következők:

A munkamegosztás rendje a közigazgatási szervezeti rendszerén belül.

A közigazgatási struktúra felépítése.

A számítástechnika alkalmazásának helyzete.

A közigazgatási ügyvitel működése.

A korszerűsítés pénzügyi feltételrendszere.

Az emberi tényezők szerepe a munkafolyamatban.

6.4.1. A munkamegosztás rendje a közigazgatási szervezeti rendszeren belül

A számítástechnika alkalmazása szükségtelenné teszi az ügyvitelt ellátó - gépíró - és az érdemi ügyintéző közötti általános munkamegosztást. Felvethető az a gondolat, hogy az érdemi ügyintézőket jól képzett asszisztensek támogassák a technikai cselekmények ellátásában. A számítógépes szövegszerkesztés miatt ugyanis gyakorlatilag nincs szükség az elkülönült leírói tevékenységre és várható az iktatás integrálódása az érdemi ügyintézés folyamatába.

A tapasztalatok azt mutatják, hogy külön szervezeti egységhez és felelősségi körhöz tartozik az ügyiratkezelés, külön szervezeti egység készíti elő a testületi üléseket, és külön szervezeti egység kezeli az adatbázisokat. Az egyes feladatokhoz kapcsolódó tételes felmérések felhívják a figyelmet az ágazati elkülönültségből következő ellentmondásokra. A fejlesztés során azonban mind az ágazati feladatokat irányító minisztériumoknak, mind az önkormányzatoknak figyelembe kell venni ezt a körülményt is, amikor a közigazgatási feladatok végzésének technológiái fejlesztéséről döntenek.

A fejlesztés iránya mindenképp a projectszerű felfogáshoz kapcsolható, azaz minden részfeladat, amely a közigazgatási feladatok megoldásához szükséges, egy felelősségi körhöz tartozzon. Integrálódjon az ügyintézésbe az ügyiratkezelés és a feladathoz kapcsolódó adatbázisok kezelése.

6.4.2.A hagyományos ágazati struktúra hatása a munkafolyamatokra

A közigazgatási struktúra jellemző vonásaiból alapvetően annak hierarchikus felépítése hat a munkafolyamatok lebonyolítására. A vizsgálat eredménye alapján általánosítható az a tapasztalat, hogy az egyes részmozzanatok a tényleges munkavégzőhöz képest magasabb szinten oldódnak meg. Tipikus az a megoldás, amikor a hiánypótlásról szóló ügyféli beadvány napokat várakozik a vezető asztalán, mivel a postabontást, függetlenül a küldemények tartalmától, magának tartotta fenn.

A fenti példán túl alapvető kérdés a döntési kompetencia megtartása, vagy átruházása. A vizsgált önkormányzatokra általánosan jellemző a döntési jog és az ehhez kapcsolódó kiadmányozási jog megtartása a vezetők részéről. A döntési jog, illetve a kiadmányozási jog nem csupán az érdemi döntésre, hanem az egyes részfeladatok kiadmányozására is vonatkozik (például lezárt ügyirat irattárba tételének engedélyezése).

Nem vitatható az, hogy a vezető felelősséggel tartozik azokért a döntésekért is, amelyeket az alárendelt szervezet hoz. Ezen felelősséget legegyszerűbben úgy lehet viselni, ha minden döntést a vezető maga kiadmányoz. Azon túl, hogy bizonyos nagyságrend felett már nem képes a döntéshozó a döntés egész tartalmát felülvizsgálni, számos más olyan vezetési eszköz is rendelkezésre áll, amellyel a felelősséghez kapcsolódó ellenőrzés megoldható (például az ügyintéző beszámoltatása a folyamatban lévő ügyekről, a lezárt ügyek utólagos ellenőrzése, stb.).

6.4.3.A számítástechnika alkalmazásának helyzete

A közigazgatás egészére jellemző a számítástechnikai alkalmazások "skanzenszerű" minősége, mind hardver mind szoftver területen, ami azt jelenti, hogy egy szervezeten belül is számos, különböző cégek által gyártott, a fejlesztés időszakának megfelelő műszaki színvonalú operációs rendszeren futtatott program működik. Ez alól alig akad kivétel.

Általánosítható tapasztalat, hogy az ügyiratkezelés a szövegfeldolgozás és az adott ágazati feladatot támogató program egymástól elkülönülve, össze nem kapcsolható módon van jelen az igazgatásban. Azt is mutatják az elemzések, hogy a különböző szoftverek használatát rendszerint manuális ügyviteli elemek szakítják meg.

A fenti körülmény önmagában is lerontja a számítástechnikai alkalmazások hatékonyságát. Nagy eltérések tapasztalhatók továbbá a különböző szintű és nagyságú közigazgatási szervezetek számítástechnikai ellátottsága között. Községi szinten a minimális ügyviteli támogatás kialakítása is kérdéses lehet.

6.4.4. A hagyományos és elektronikus ügyvitel ellentmondásai

A közigazgatási ügyvitel három fő területet érint: az ügyiratkezelést, a szövegfeldolgozást és a nyilvántartások kezelését.

A számítógépes ügyirat-kezelési rendszerek gyakorlatilag a hagyományos ügyirat-kezelési technológiát helyettesítik. Ezért ezek a programok nem kapcsolhatók össze az ágazati feladatokat támogató szoftverekkel.

A papíralapú és az elektronikus ügyviteli elemek egymásmellettisége sokféle variációt feltételez a munkafolyamatok megvalósítását illetően. Van rá példa, hogy a testületi előterjesztések floppy-lemezen kerülnek a testület tagjaihoz. Az is általánosan elterjedt megoldás, hogy a szakfeladatokhoz kapcsolódó pénzügyi utalási listákat floppy-lemezen adják át a pénzügyi szakigazgatási szervhez.

Lassúvá teszi a folyamatot a hagyományos ügyirat-kezelési elemek jelenléte a munkafolyamatokban. Az előzmények kikeresése, a tértivevények kitöltése, illetve visszahelyezése, az iratok szállítása, a hagyományos határidő kezelő megoldások, az iratok többszöri - kézbesítő útján történő - mozgatása rontja le az informatika hatékonyságát.

Nyilvánvaló, hogy ezen a problémán az integrált ügyintézési szoftverek segíthetnek, amelyekben az irat megérkezésétől az irattárba helyezésig elektronikus úton oldódnak meg az egyes munkamozzanatok.

Az üzenet tulajdonképpen az, hogy a szoftverfejlesztés csak akkor lesz hatékony, ha azzal egyidejűleg, együtt fejlesztjük a jogi, vezetési, szervezeti és ügyviteli feltételeket is. Hangsúlyozzuk, hogy a számítástechnikai alkalmazások önmagukban nem képesek változást létrehozni a működés feltételein.

Általánosítható tapasztalat ezen a területen, hogy a döntéshozatalt megelőző közbenső intézkedések során különböző szövegszerkesztő programok használatára kerül sor, amelyeket egyszerűen elektromos írógép-pótlóként használnak, vagy különböző szövegsablonokat alkalmaznak, amelyeket az ügyintézők egyénileg és egyedileg fejlesztettek ki.

E téren alapvető probléma az, hogy ezek az egyedi megoldások természetüknél fogva nem intézményesülnek az ügyvitelben, alkalmazásuk személyhez kötött.

Ennek megfelelően szükséges az ilyen szövegsablonok szakmai felülvizsgálata és intézményesítése (célszerű ezeket a szövegsablonokat bizonylati album formájában összegyűjteni, karbantartani és egységes használatukat legalább is ajánlani a közigazgatási szervezetek részére). Nyilvánvaló, hogy a teljes feladatot lefedő workflow rendszerekbe ezeket az ellenőrzött sablonokat be kell építeni, használatukat lehetővé kell tenni.

A közigazgatásban egymás mellett működnek hagyományos manuális nyilvántartások és az egyes feladatokat támogató szoftverek számítógépes nyilvántartásai. A köztisztviselők véleménye szerint igen nagymértékű redundancia tapasztalható a nyilvántartásokban is. Nem egy programrendszer úgy épül fel, hogy újból és újból szükséges az ügyfelek adatainak manuális bevitele a rendszerbe, továbbá a számítógépes nyilvántartások kötöttségei miatt kénytelenek az adott feladathoz kapcsolódó manuális nyilvántartásokat is vezetni.

A nyilvántartás-kezeléssel kapcsolatos probléma az adatbevitel lassúsága. Mindaddig, amíg a klaviatúra billentyűzetén történő adatbevitel lesz az általános, valószínűsíthető az a lemaradás a nyilvántartások pontosságát, naprakészségét, teljességét illetően, amely ma jellemzője a közigazgatási adatrendszereknek. A közigazgatási szervezeteknek rendszerint arra már nincs pénzügyi lehetőségük, hogy a megrendelt szoftverek adatfeltöltési, karbantartási munkáit is finanszírozzák.

6.4.5. A korszerűsítés pénzügyi feltételrendszere

A közigazgatási folyamatok informatikai fejlesztésének hatékonyságát alapvetően meghatározza az a pénzügyi szemlélet, amellyel a korszerűsítés finanszírozása történik. Ezt a szemléletet költségvetési informatikai szemléletnek is nevezhetjük, ami azt jelenti, hogy az informatikai fejlesztés nem a feladat megkívánta mértékben történik, hanem a költségvetés lehetőségei szerint. Ezért az az általános gyakorlat alakult ki, hogy nagyobb terjedelmű informatikai projecteket évekre lebontva finanszíroznak a közigazgatási szerveknél.

Az informatika sajátossága miatt ez magában hordozza a rendszer elavulását a project befejezésnek idejére, hiszen a harmadik évben megvásárolt hardver eszköz már lényegesen nagyobb kapacitású és korszerűbb, mint az első évben vásárolt eszközök.

A költségvetési szemléletű fejlesztésnek a fenti ok miatt természetes következménye az alacsony hatékonyság. Ugyanez vonatkozik a szoftverfejlesztésekre is, amikor átfogó, a feladat egészét leíró project tervek nélkül, egy-egy részfeladat informatizálására kerül sor.

Különböző időpontokban végrehajtott fejlesztések természetszerűen nem lesznek kompatibilisek egymással. Ezért feltétlenül a projectfinanszírozást javasoljuk a "költségvetési" finanszírozással szemben.

További probléma ezen a területen, hogy számos alkalmazott kutatás finanszírozására azért nem kerül sor, mert a megrendelő ennek a költségét nem hajlandó megfizetni, mivel érzékeli azt, hogy ezeket az alkalmazott kutatási eredményeket a későbbi megrendelők ingyen hasznosítják.

Ezért szükséges az alkalmazott kutatási költségek intézményes megosztása a lehetséges potenciális felhasználók között.

Erre számos megoldási módot kínál a szakirodalom. Így például a német közigazgatásban az önkormányzatok szövetsége működtet - tagsági díj alapján - olyan szervezési intézetet, amely az alkalmazott kutatási eredmények hasznosítását megoldja: a résztvevő önkormányzatok a tagsági díj fejében jutnak hozzá ezekhez az eredményekhez.

Addig a magyar közigazgatásban sem lehet alapvető áttörést létrehozni a készülő szoftverek minőségében, amíg ezen alkalmazott kutatási költségek nem lesznek megoszthatók a potenciális felhasználók között, avagy pl. a Kormány nem hoz létre hasonló intézetet.

6.4.6. Az emberi tényező informatikai képzettsége

Témánk szempontjából alapvetően fontos az ügyintézők és vezetők informatikai felkészültsége. Az nyilvánvaló, hogy nincs két ügyintéző, akinek informatikai tudása azonos szintű lenne.

Általában az ügyintézők nem tartják elégségesnek a használt szoftverek betanítását, nem tartják alkalmasnak a rendelkezésre álló dokumentációkat a mindennapi informatikai problémájuk megoldásához.

Jelenleg az ügyintézők egyéni érdeklődése, lelkiismeretessége és a saját maga által megszerzett tapasztalat mértéke dönti el, hogy ki milyen szinten képes önállóan használni a rendelkezésre álló szoftvereket. A képzettségi kérdés már ott kezdődik, hogy az alkalmazott tanult, vagy nem tanult gépírást, és ott folytatódik, hogy mennyire van tisztában az egyes szoftverek operációs rendszerének működésével.

Az informatikai fejlesztés során a leggyorsabban és a leghatékonyabban megtérülő befektetés az ügyintézők informatikai képzésére fordított beruházás.