A közigazgatási vezetés szervezetelméleti alapjai, a közigazgatási szervezetek fejlesztése

4.1. A szervezet fogalma és jellemzői

4.1.1. A szervezet fogalma

Mi a szervezet? Legáltalánosabb értelemben: emberek valamely cél vagy feladat ellátására létrehozott, tartós jellegű, szervezett csoportja, amelyen belül érvényesül a vezetés, munkamegosztás, specializáció, koordináció

Nem csak az állami szektor, hanem a modern társadalmak valamennyi alrendszere szinte telítve van szervezetekkel; olyannyira, hogy a mindennapok során legnagyobb részükkel kapcsolatban egyszerűen nem is tudatosítjuk, hogy a társadalmi szerveződésnek ezen sajátos típusával van dolgunk. Mi tehát a szervezet? Melyek a meghatározó tulajdonságai?

A szervezetek meghatározó jellegzetességeit kirajzolhatjuk magunk elé, ha gondolatban elképzeljük: miért és hogyan jön létre egy szervezet. Nyilvánvaló, hogy amennyiben egy egyén valamennyi szükségletét egymaga is ki tudja elégíteni, nem lesz oka arra, hogy bármilyen szervezetet alakítson, vagy ilyenhez csatlakozzon. (Erre legfeljebb az késztetheti, ha a szervezet tagjaként egyszerűbben, magasabb szinten, gyorsabban és olcsóbban tudja szükségleteit kielégíteni.) A szervezetalakítás szükséglete először akkor merül fel, hogyha valamilyen, az egyén erejét (lehetőségeit, ismereteit stb.) meghaladó feladattal szembesül. Általánosabban: a szervezet valamilyen jól - formálisan is - meghatározott cél, illetve különböző, egymással összekapcsolódó célok rendszere köré, azok elérésére jön létre és működik.

A csoportos munkavégzés egyik közismert sajátossága, hogy a csoporton belüli munkamegosztás és specializáció révén a csoport teljesítménye hatványozottan megnövekszik; azaz pl. - egy klasszikus példát idézve - ha falazásnál három ember célszerű munkamegosztásban együtt dolgozik, akkor együttes teljesítményük sokszorosa lesz annak, mint hogyha mind a hárman egyszerre, de munkamegosztás nélkül, azonos munkafolyamatokat végezve dolgoznának. Közepes és nagyobb szervezetek esetében a munkamegosztás és a specializáció nem csak az egyes személyek, hanem a szervezeti egységek, szervezetrészek kapcsolatában is megjelenik.

A munkamegosztás és a specializáció mértéke és módja a szervezet típusát 929c21j ól, méretétől, munkafolyamataitól (technológiájától) stb. függően nagyon változatos lehet; két szélsőségként elképzelhetünk egy apró, amatőr fotóklubot és egy multinacionális információtechnikai vállalatot. Ugyanakkor a munkamegosztás módja - bizonyos mértékig - tipizálható. Így megkülönböztethetünk:

tárgyi alapú (a tevékenység célja vagy eredménye szerinti);

földrajzi-területi alapú (a tevékenység földrajzi helye szerinti) és

funkcionális alapú (a tevékenység "szakmai jellege", jellemzői szerinti) munkamegosztást.

A közszervezetek - különösen pedig a közigazgatási szervezetek - esetében általában mindhárom típusú munkamegosztási elv megjelenik. Így például a központi közigazgatás egészét tekintve a tárgyi elvű - itt "ágazatinak" nevezett - munkamegosztás az elsődleges. Ezen túl, pl. a miniszteriális szervezeteken belül, általában további tárgyi és funkcionális, a területi igazgatás szerveinél (mint pl. az APEH vagy a rendőrség megyei, helyi szervei) pedig a földrajzi-regionális elvű munkamegosztás jelenik meg.

Egy, a feladatait (tevékenységeit) tekintve térben koncentrált szervezet, pl. egy önkormányzat vagy egy általános iskola belső életében a területi elvű munkamegosztás ritkán jelenik meg. (Ilyen lehet pl. a város területének felosztása a műszaki osztály ügyintézői között.) Amennyiben a szervezet tevékenysége tekinthető egyneműnek, akkor a tárgyi elvű munkamegosztás értelmetlen, illetve lehetetlen, ezért nem is jelenik meg. Ha viszont a tevékenységek és feladatok sokfélesége, sokirányúsága meghalad egy bizonyos szintet, akkor a funkcionális elvű munkamegosztás mellett vagy helyett óhatatlanul megjelenik a tárgyi elvű munkamegosztás is (az önkormányzati hivatal esetében pl. különböző típusú - építésügy, gyámügy, szociális ügyek stb. - hatósági ügyekkel, vagyongazdálkodással, infrastrukturális ügyekkel foglalkozó szervezeti egységek, illetve személyek).

A munkamegosztás ténye azonban rögtön felvet egy újabb problémát. Két-három ember esetében még elképzelhető, hogy a munka logikája és rutinja - a szervezeti tagok "józan esze" - külön, cselekvő beavatkozás nélkül, mintegy automatikusan is biztosítja, hogy mindenki azt, akkor és úgy csináljon, ahogyan azt a munkafolyamat megkívánja. Egy minimális szervezeti méreten túl azonban ez az út már járhatatlan. Így tehát meg kell oldani a szervezeten belüli különböző személyek és csoportok közötti célszerű, a munkafolyamat logikája által megkívánt együttműködés, azaz a szervezeti koordináció biztosításának problémáját is.

Hogyan lehet egy szervezet részei - egyének, szervezeti egységek - közötti, a szervezet egésze szempontjából célszerű összhangot biztosítani? Talán nem túlzás azt mondani, hogy hosszú ideje ez a vezetés- és szervezéstudomány egyik legtöbbet vitatott kérdése.

A szervezeti koordináció eszközei között talán logikailag is, de történetileg mindenképpen az első helyen kell említeni a szervezeti hierarchiát és az ezen alapuló parancsot (utasítást). A nagy, és történelmi léptékkel mérve is sikeres szervezeti-irányítási megoldások (pl. a hadseregek, a római katolikus egyház) hosszú időn keresztül döntő mértékben ezt a koordinációs eszközt használták, illetve használják ma is fel. Valóban nyilvánvalónak tűnik, hogy amennyiben:

a szervezet csúcsán (ill. nagyobb szervezet esetében a hierarchia alsóbb szintjeinek csúcsán) álló, kellően bölcs és tájékozott vezető a megfelelő szervezeti működéshez szükséges utasításokat adja ki, és

ezeket az érintettek - a hierarchia szabályainak megfelelően - betartják, akkor a koordináció problémája lényegében megoldott. Léteznek azonban olyan tényezők, amelyek hatására a hierarchián és az utasításon alapuló koordináció egyre inkább elégtelenné, sőt, gyakran teljesen hatástalanná válhat:

A szervezeti szintek számának megnövekedése eredményeként ugrásszerűen romlik a szervezeten belüli kommunikáció és a vezetők informáltsága; a "fej egyre kevésbé tudja, mit csinál a kéz". Ez egyfelől az utasítások "minőségének", célszerűségének nagyfokú romlását hozza magával, másrészt pedig a szervezeti kontroll és az engedelmesség alapjait ássa alá (hiszen ha "fönt" nem tudják, hogy "lent" hogyan hajtják végre az utasításokat, akkor azokat nem is kell feltétlenül végrehajtani.).

Mindeközben a szervezetek nagy részének domináns technológiája, valamint kulturális és jogi környezete is nagyban átalakult-átalakul. Ennek hatására az utasítások betartásának ellenőrzése és - be nem tartás esetén - a megfelelő szankcionálás egyre inkább bonyolult és költséges feladatot jelent (gondolatban hasonlítsuk például össze a vezetői kontroll lehetőségeit egy érkeztetéssel és iktatással foglalkozó szervezeti egység, illetve informatikai fejlesztési osztály esetében!).

A méretek növekedése, valamint a szervezetnek és környezetének növekvő komplexitása és változékonysága együttesen mind oda vezetnek, hogy a vezetésnek egyre gyakrabban kell "beavatkoznia"; egyre gyakrabban adódnak "új helyzetek". Ez viszont olyan mértékben leterheli a vezetési szint(ek)et, hogy a vezetés gyakorlatilag működésképtelenné válhat. Ez szükségszerűen kiváltja új vezetési funkciók és szintek életre hívását, ami viszont tovább növeli az előbbi két pontban említett nehézségeket.

Az itt említett és egyéb tényezők hatására a vezetési-szervezési gondolkodásban és gyakorlatban a XX. század középső harmadától egyre inkább előtérbe kerültek a szervezeti koordinációt más módon - azaz nem kizárólag vagy elsődlegesen a formális-hierarchikus megoldások révén - megvalósítani kívánó elgondolások, eszközök. Ezek közül itt két fontos eszközcsoportot emelünk ki. Az egyik a koordináció kulturális, azaz a szervezeti kultúrára építő eszközei. Itt az alapgondolat, hogy a hatékony szervezeti működés legfontosabb előfeltétele a szervezeti tagok - beosztottak és vezetők - által közösen kialakított és vallott, a szervezeti teljesítményhez és minőséghez való hozzájárulást önértékként kezelő értékrendszer internalizálása és követése. Itt tehát a szervezet tagjai nem azért teszik azt, amit (a szervezet szempontjából) "tenniük kell", mert ellenkező esetben szankcióra számíthatnak, hanem azért, mert saját, belső értékrendjük ezt diktálja számukra.

A másik eszközcsoportba a koordináció technokratikus, azaz racionális és formális alapokon nyugvó eszközei tartoznak. Ebbe a csoportba olyan eszközök sorolhatók, mint a különböző eljárási szabályzatok (pl. ügyirat-kezelési, az üzleti eljárást rögzítő és egyéb szabályzatok, vagy - az államigazgatásban - maga az államigazgatási eljárásról szóló törvény), a többé vagy kevésbé integrált tervezési-nyomonkövetési-beszámolási rendszerek, beleértve ebbe a belső elszámolási rendszereket, vezetői pénzügyi és egyéb információs rendszereket stb. is.

Foglaljuk tehát röviden össze a szervezet alaptulajdonságait:

egynél több, meghatározott személy alkotja (formális tagság);

valamely meghatározott, az egyén számára nem, vagy csak aránytalan nehézséggel elérhető célrendszer elérése érdekében jön létre, ill. létezik (formális célrendszer);

a szervezet tevékenysége a specializáción és a munkamegosztáson alapul; ami elengedhetetlenné teszi

a megfelelő szervezeti koordináció kialakítását és működtetését.

A szervezetek - melyek fogalmát a fentiekben körüljártuk - közös, lényegi hasonlóságaik-törvényszerűségeik mellett sok mindenben különböznek is egymástól. Az alábbiakban tehát a szervezetek fő, belső, illetve külső (környezeti) jellemzőit, azon tulajdonságait vesszük számba, amelyek akár a szervezet vizsgálata, akár a vezető munkája során a legnagyobb figyelmet érdemlik.

4.1.2. A szervezet belső jellemzői

4.1.2.1. Alaptevékenység, alaptechnológia, szervezeti outputok, szervezeti méret

A szervezet azon alaptulajdonsága, hogy voltaképpen mit is csinál, miért is létezik - azaz mi az alapvető rendeltetése, funkciója -, nem mindig határozható meg könnyen, és különösen nem egyszer és mindenkorra. Valószínűleg kevesen vitatnák azt az állítást, hogy - legalábbis elvileg - a közszervezetek, amelyeket a közösség, a társadalom tart fönn és működtet, tevékenységükkel ennek a közösségnek, illetve társadalomnak a meghatározott céljait kell, hogy szolgálják. Mindeközben természetesen számolniuk kell a különböző jogszabályok adta korlátokkal és lehetőségekkel csakúgy, mint a külső környezet egyéb adottságaival. A szervezeti outputok a működés azon konkrét - akár anyagi (termék), akár virtuális (szolgáltatás) - eredményei, amelyek előállítása révén a szervezet betölti rendeltetését.

A szervezet alaptechnológiája annak a folyamatnak a milyenségétől függ, amelynek révén a szervezet a főbb outputjait előállítja. E "milyenség" az alábbi dimenziókban írható le: a technológia és a működés

tömegszerűsége;

jellege (műhelyrendszerű, folyamatrendszerű, projekt rendszerű);

rutinizáltsága;

komplexitása;

az anyagi és információs folyamatok aránya, stb.

A közigazgatási szervezetrendszeren belül például egy nagy önkormányzati hivatal hatósági nyilvántartásokkal foglalkozó részlegét a technológia tömegszerűsége és magas fokú rutinizáltsága jellemzi. Ez azt jelenti, hogy hasonló típusú ügyek nagy mennyiségét kell hasonló módon, jól leírható, programozható olyan résztevékenységek útján elintézni, amelyek eredeti problémaértelmezést és megoldást ritkán igényelnek. Egy minisztérium jogszabály-előkészítő főosztályát ezzel szemben a technológia tömegszerűségének és rutinizáltáságának alacsony foka jellemzi.

Végezetül a szervezet mérete - amelyet leginkább a tagok (alkalmazottak) számával mérhetünk - a különféle szervezeti jelenségek egyik leglényegesebb meghatározó tényezője.

4.1.2.2. Struktúra

A szervezetnek a felépítése az a jellemzője, amelyet - nem mindig jogosan, és különösen a közigazgatási szervezetek esetében - a leginkább hajlamosak vagyunk abszolutizálni, kizárólagosnak tekinteni. Mindazonáltal valóban fontos szervezeti jellemzőről van szó. Mi tehát a szervezeti struktúra?

A szervezetben feltétlenül jelen van a munkamegosztás, valamint az alá- és fölérendeltségi viszonyokat hordozó hierarchia. Mivel - mint láttuk - mind a munkamegosztás, mind pedig a hierarchia sokféle formában létezhet, ez egyben azt is jelenti, hogy a szervezetet alkotó elemek (szervezeti alegységek és/vagy személyek) egymástól különbözhetnek, differenciálódhatnak aszerint, hogy a kialakult munkamegosztás és irányítási hierarchia milyen helyet jelöl ki számukra. Szervezeti struktúrának éppen ezt a jelenséget nevezzük; azaz a szervezetnek azt a tulajdonságát, hogy az azt felépítő szervezeti elemek a munkamegosztás és az irányítás kialakult rendszerében hogyan helyezkednek el, hogyan viszonyulnak egymáshoz.

A szervezetek, különösen pedig a magánvállalati szervezetek körében az utolsó néhány évtizedben a szervezeti méretek, a tevékenységek sokfélesége és térbeli kiterjedtsége, a külső és belső környezet dinamizmusa tekintetében robbanásszerű fejlődés tapasztalható. Ezen változások a túlélésre és sikerre törekvő szervezetek körében a szervezeti struktúrák hatalmas sokféleségét teremtették meg.

A korábban gyakorlatilag egyeduralkodó (esetleg törzskarral támogatott) lineáris szervezet mellett - gyakran helyett - megjelentek a lineáris-funkcionális, majd a különböző típusú divízionális-, mátrix- és egyéb szervezetek. A közszervezetek szempontjából legfontosabb néhány szervezeti alapformát az alábbiakban tekintjük át.

A lineáris szervezet a legegyszerűbb szervezeti forma. Prototípusa például a gyalogos katonai alegység irányítási rendszere. A lineáris szervezet fő elve a parancsnoklás szigorú egysége, amely elvet a szervezéstudományban Henri Fayol és Max Weber nevével szokás összekapcsolni.

A lineáris szervezet modellje:

A tisztán lineáris szervezet többféle irányban fejlődhet tovább. A legegyszerűbb lehetőség egy törzskari típusú szervezeti egység létrehozása, amely a csúcsvezetés mellé rendelten az egyes szervezeti területek működését áttekintő és összehangoló, tanácsadó jellegű funkciót gyakorol. A koordinációs problémák feloldásának másik útja a lineáris szervezet módosított formája, a lineáris-funkcionális szervezet felé mutat.

A lineáris-funkcionális szervezet a lineáris és a funkcionális szervezeti forma ötvözésével jön létre. E szervezeti formánál egyszerre jelennek meg (az ábrán vastag vonallal jelölt) függelmi kapcsolatok, és a (hagyományosan szaggatott vonallal jelölt) szakmai felügyeleti és irányítási kapcsolatok.

A lineáris-funkcionális szervezet modellje:

A mátrix-szervezet elsősorban a komplex és dinamikus külső és belső környezet által kiváltott koordinációs, innovációs és adaptációs problémákra keres megoldást. A mátrixszervezetben a munkamegosztást és az irányítási kompetenciákat egyszerre két, egymással nagyjából egyenrangú szempont szerint alakítják ki. Például A, B és C tevékenység, illetve F1, F2 és F3 funkció esetében az F1-es funkciót az A tevékenységnél gyakorló szervezeti egység mind az A, mind pedig az F1 vezetőtől kaphat utasítást. Az utasítások között nincs eleve megszabott prioritási sorrend, szemben, mondjuk, a lineáris-funkcionális szervezetre jellemző megoldással.

A mátrixszervezet hátrányaként szokás említeni a magas konfliktusszintet és az ebből adódó származékos problémákat (túlzott versengés, magas követelmények a szervezeti tagokkal és vezetőkkel szemben, ebből fakadóan fokozott képzési igény stb.).

A mátrixszervezet modellje:

4.1.2.3. Szervezeti kultúra

Nemcsak a tudományos, hanem az intuitív belátás és a személyes tapasztalat is arra tanít, hogy a szervezeteknek létezik valamiféle kollektív emlékezete, kollektív tudata. Valójában persze nem a szervezet gondolkozik és emlékezik, hanem a szervezet tagjaira jellemző közös értékrend, gondolkodásmód és szokások együttese az, ami ekként tűnik fel. Éppen ez: a szervezet tagjai által követett, illetve vallott, tudatos vagy öntudatlan előfeltételezések, ítéletalkotási és gondolkozási sémák, látható és láthatatlan formában megjelenő érték- és szokásrend az, amit szervezeti kultúrának nevezünk.

A szervezeti kultúra jelenségében van egy érdekes kettősség. Egyfelől a szervezeti kultúra sokszor óriási mértékben meghatározza, befolyásolja a szervezet működését és tevékenységének eredményeit. Másfelől viszont e - sokszor éppen rejtettségük miatt meghatározó jelentőségű - szervezeti vonásokat belülről szinte soha nem érzékeljük. Ahogy egy gyakran idézett szervezetelméleti aforizma tartja: csak egy kivételesen intelligens és értelmes hal van tudatában annak, hogy a környezete tulajdonképpen - nedves.

A szervezeti kultúra természetesen mindig valamilyen hosszabb folyamat, fejlődés eredményeként jön létre és alakul tovább. A szervezet tagjainak közös múltbeli tapasztalatai, élményei: azaz a szervezet története tehát (a szervezeti kultúrán keresztül) beépül a szervezet lényeges jellemzői közé. Ennek - értékei mellett - a jogalkalmazásban van egy veszélyforrása is: az, hogy bizonyos, a hosszú időn át alkalmazott jogszabályon alapuló szokások olyannyira a jogalkalmazók "vérévé válnak", hogy épp az évtizedes beidegződés miatt a jogszabály megváltozása után is ragaszkodnak hozzájuk.

4.1.2.4. A szervezet magatartási és hatalmi viszonyai

Ha - egy metaforával élve - a szervezeti kultúrát a szervezet "pszichéjének" tekintjük, akkor a szervezeti magatartási és a szervezeten belüli hatalmi viszonyokat leíró jellemzőket a szervezet láthatatlan (ám nagyon is valóságos) "testének" nevezhetnénk. Mind az intuitív, gyakorlati tapasztalat, mind pedig a tudományos kutatások igazolják, hogy az, amit egy szervezet ténylegesen csinál, az, ahogyan és aki(k) által dönt, sokszor egészen más, mint ami a formális keretekből (struktúra, SZMSZ, stb.) következne - de szinte soha nem teljesen azonos azzal. Míg a szervezeti magatartás fogalma azokra az eljárásmódokra, a standard procedúrák azon, általában szűk halmazára ("magatartási repertoár") utal, amelyeket a szervezet mint olyan tanúsítani képes, addig a hatalmi viszonyok fogalma a szervezet és annak tagjai számára fontos erőforrásokhoz (pénz, információ, vezetői-politikai támogatás, presztízs, stb.) való hozzáférést ténylegesen meghatározó személyek és mechanizmusok rendszerére utal.

A szervezeti jellemzők közül talán a szervezet környezeti jellemzői a legsokfélébbek és a legbonyolultabbak. A szervezeti környezet jelentőségére csak a szervezetelméleti kutatások viszonylag késői szakaszában, a hatvanas évek végétől irányult komolyabb figyelem. E tényezők közé olyanok tartoznak, mint a tudományos-technológiai, a társadalmi, a földrajzi-természeti, a piaci, a fogyasztói (ill. ügyfél-), a jogi-intézményi és a politikai stb. környezet. E tényezőknek a szervezeti működés szinte minden elemére gyakorolt hatását nehéz túlbecsülni: nemcsak a szervezeti célok és az e célok megvalósítása során tiszteletben tartandó erőforrásbeli, jogi, kulturális, politikai, stb. korlátok, hanem maguk a szervezeti erőforrások (munkaerő, tőke/pénzeszközök), a szervezet technológiája és számos egyéb jellemzője is közvetlen módon a környezetben gyökeredzik.

A szervezet és a vezetői cselekvés szempontjából különösen nagy jelentősége van a szervezeti környezetre (ill. e környezeti szegmensekre) jellemző bizonytalanságnak. A környezeti bizonytalanság pedig végül is két tényező függvénye: a környezet komplexitásának (bonyolultságának, összetettségének) és dinamikájának (változékonyságának).

A közigazgatási szervezetek esetében különösen nagy jelentősége van a jogi-alkotmányos, illetve a politikai környezetnek és ezek változásainak. E tényezőkre néhány bekezdéssel lejjebb, a közigazgatási szervezetek jellemzőivel kapcsolatos szövegrészben térünk vissza.

4.1.2.5. A szervezeti teljesítmény fogalma és kapcsolata a szervezeti jellemzőkkel

A hatékonyság fogalmának általános értelmezése a következő: a hatékonyság valamely rendszernek az inputok adott mennyiségre jutó outputmennyiséggel jellemezhető tulajdonsága (képletben: hatékonyság = output/input). Másként: hatékony az a rendszer, amely minél több eredményt tud produkálni minél kevesebb ráfordítással.

Eredményességnek nevezzük az elért eredményeknek a kitűzött célokhoz való viszonyát (képletben: eredményesség = eredmények/célok). A hatékonyság fogalma azonban - tágabb értelemben - hatékonyság -eredményesség - takarékosság követelményhármas egészét is jelölheti.

A szervezet, mint rendszer:

A különféle szervezetek ideális vonásait kereső kutatók számos vizsgálatot végeztek annak a kérdésnek a megvilágítására, hogy a különféle szervezeti (környezeti és belső) adottságok esetén milyen a szervezet legcélszerűbb - azaz a legnagyobb hatékonyságot biztosító -struktúrája. A struktúra, mint szervezeti jellemző középpontba állítását többek között az indokolja, hogy, mint arra a közigazgatási reformok tapasztalatai kapcsán fentebb már röviden utaltunk, a vezetés számára ez a szervezeti jellemző azonosítható (határozható meg) és változtatható meg a legkönnyebben.

E vizsgálatok nem vezetettek egyöntetű eredményre, mindazonáltal néhány összegző megállapítás megkockáztatható.

A legegyértelműbb a szervezet méretének a hatása. A szervezeti méretek növekedésével növekszik a specializáció (beleértve a magasan szakképzett alkalmazottak jelenlétét), a formális tervezési-döntési mechanizmusok jelenléte, a rutinizáltság és a programozottság, valamint a szervezeten belüli decentralizáció. A méret által meghatározott ezen összefüggések tekinthetők a térben és időben leginkább állandónak.

Sokak szerint a környezetnek a szervezetre gyakorolt hatása döntő: a környezet statikus, illetve dinamikus jellegétől függően a szervezetek két nagy csoportba sorolhatók. Míg az alacsony bizonytalanság által jellemzett környezetben a mechanisztikus-bürokratikus szervezetek, addig a magas bizonytalanságú környezetekben elsősorban az ún. organisztikus szervezetek megjelenésére számíthatunk.

Ezt az összefüggést, illetve a két szervezettípus leglényegesebb jellemzőit az alábbi ábra foglalja össze:

A környezet hatása a szervezetre - mechanisztikus és organisztikus szervezetek:

A környezetnek ez a hatása azonban - mint a további vizsgálatok kimutatták - nem homogén módon, a szervezet egészére nézve azonos irányban fejti ki a hatását, hanem az eltérő környezeti szegmensekkel érintkező szervezeti részegységek esetében más- és másként. Így pl. egy nagy polgármesteri hivatal PR-ral foglalkozó szervezeti egységében inkább számíthatunk az organisztikus, míg az építési hatósági osztályon inkább a mechanisztikus szervezeteknél leírt jellegzetességekre.

4.2. A közigazgatási szervezet főbb sajátosságai

Az alábbiakban a közigazgatási szervezeteknek azokat a legfontosabb jellemzőit tekintjük át, amelyek kisebb-nagyobb mértékben ugyan, de megkülönböztetik e szervezeteket a szervezetektől általában, illetve a szervezetek másik alaptípusától, az üzleti szervezetektől (vállalatoktól).

A közszervezeteknek a többi szervezethez - és különösen a vállalathoz - viszonyított egyik alapjellemzője, hogy nincs tényleges (magán-) tulajdonosa; végső soron valamennyi tagja és vezetője, beleértve a közszervezet felett felügyeletet gyakorló csúcsszervezeteket és a végső kontrollt gyakorló politikai intézményeket, más (ti. az adófizetők) pénzét költi, mégpedig az esetek többségében másra, azaz nem magára. Így tehát nem létezik olyan személy (vezető), aki akár mint gazda, akár mint fogyasztó közvetlenül érdekelt lenne abban, hogy a szervezet a "maximumot hozza ki magából". Ha a közszektor döntéshozói és alkalmazottai nem kizárólag a köz érdekeit tartják szem előtt, hanem, legalábbis részben, saját magánérdeküket is elő próbálják mozdítani, akkor az előbbi körülmény problémáknak: korrupciónak és pazarlásnak a forrásává válhat.

A legtöbb közszervezet monopolisztikus státusának egyenes következménye a verseny, a piacihoz hasonló versenyszituáció hiánya, illetve ritkasága. Noha a valódi, éles piaci verseny az esetek nem elhanyagolható részében az üzleti szférában sincs jelen (különösen a legjövedelmezőbb, legperspektivikusabb ágazatokra jellemző az erős monopolizálódás), ez nem változtat azon, hogy történetileg az egyik legerősebb hatékonyságnövelő tényezőnek éppen a verseny bizonyult. Így érthető, hogy a verseny hiánya a közszervezetek esetében további jelentős pazarláshoz, hatékonyság-veszteségekhez vezethet. Ez még akkor is így van, ha tudjuk: a hatékonyság korántsem az egyetlen követelmény, amelyet a közszervezetek működésével szemben állíthatunk. A folyamatos, zavarmentes működés, a jogszerűség, a méltányosság és számos egyéb eljárási érték ugyanis sok esetben prioritást kell, hogy élvezzen a gazdasági hatékonyság szempontjával szemben.

A szervezeti célrendszer összetettsége és a szervezeti működés erős eljárási beszabályozottsága-korlátozottsága a jelen szempontunkból kiemelt figyelmet érdemelnek. A szervezet működésével-gazdálkodásával kapcsolatos döntéseket számos szabály korlátozza (pl. a költségvetési gazdálkodás szabályai, köztisztviselői jogi szabályozás).

A közszervezetek közhatalmi vagy kvázi-közhatalmi státusa további eljárási garanciákat tesz szükségessé. A közszervezetek ugyanis nem csak a legitim erőszak monopóliumát birtokolják, hanem számos létfontosságú területen (pl. közoktatás, egészségügyi és szociális ellátás, katasztrófa-elhárítás) de facto szolgáltatási monopóliummal vagy túlsúllyal rendelkeznek, ami - ha jogilag nem is feltétlenül, de - gyakorlatilag "kötelezővé" teszi ezen szervezetek szolgáltatásainak igénybevételét. Ezzel kapcsolatban azonban figyelemmel kell lennünk a kibontakozó tendenciákra. A rendszerváltás óta a közoktatásban és a szociális ellátásban mind nagyobb szerepet játszanak a nem közszervezetek (egyházi és alapítványi, valamint társadalmi szervezetek), s hasonló folyamat zajlik le az egészségügyi ellátásban is.

A méltányosság, a diszkriminációmentesség, a kiszámítható és folyamatos működés, az átláthatóság (demokratikus elszámoltathatóság) vagy - különösen újabban - a szubszidiaritás ismét csak olyan követelmények, amelyek kiemelt jelentőségét nehéz lenne vitatni.

Utolsóként, de nem utolsó sorban említjük a közszervezetek működésének ciklikusságából (a választási, költségvetési, stb. ciklusokból) fakadó sajátosságokat és problémákat. A négyéves (önkormányzati, illetve parlamenti) választási ciklusokkal együtt váltakozó, egymással gyakran nagymértékben inkonzisztens politikai és működési prioritások és az ezekkel általában együtt járó személycserék rendkívül változékony és bizonytalan környezetbe helyezik a közszervezeteket és azok vezetőit. Szintén tipikus jelenség az év végi "pénzköltési láz", illetve ennek ellentét-párja, a tevékenységek és ráfordítások hosszú távú tervezésének lehetetlensége.

4.3. A közigazgatási szervezetek fejlesztésének lehetőségei és tendenciái

4.3.1. Az Új Közmenedzsment általános vonásai

Az Európai Unióban - és világszerte - az utóbbi egy-két évtizedben kibontakozó, átfogó közigazgatási reformtörekvéseket összefoglalóan az Új Közmenedzsment (közkeletű angol megnevezéssel: "New Public Management") elnevezéssel szokás megjelölni. Az Új Közmenedzsment nem pontos, tudományosan definiált fogalom; némi egyszerűsítéssel azonban az alábbi fő megállapításokat tehetjük a fejlett országokban - és többé-kevésbé számos más országban, így Magyarországon is - kibontakozó, a közigazgatás lényegi fejlesztését célként kitűző mozgalomról.

Egyrészt előtérbe kerül az állami szerepvállalás további növekedésének megakadályozása, illetve mértékének visszaszorítása. Ez a folyamat nem egyszer erőteljes neokonzervatív ideológiai elemekkel színezett formában jelentkezik. Másrészt pedig a teljesítményszempont nagy hangsúllyal jelenik meg az állami szférában maradó tevékenységekkel, funkciókkal, szervezetekkel kapcsolatban is. Ismét csak eltérő hangsúlyokkal, de előtérbe kerülnek a közigazgatás, az állami szféra hatékonyságának, működési színvonalának, a nyújtott szolgáltatások minőségének a követelményei. A közigazgatás fejlesztésének eszköztára igen sokszínű.

A főbb megoldások:

az ún. piaci típusú mechanizmusok: pl. szolgáltatók versenyeztetése, a piacok működését szimuláló szervezet- és szabályrendszerek létrehozása, közigazgatási-közszolgáltatási tevékenységek kiszerződése magánvállalatok részére, stb.;

a közigazgatási szervezetek hatékony működését és vezetését támogató, nagyrészt - bár korántsem kizárólag - a vállalati szektorból átvett vezetési-szervezési (menedzsment) elvek és technikák fokozott alkalmazása;

szervezeti és döntési decentralizáció: azaz az operatív jogosítványok alacsonyabb szintre való delegálása és a nagy, vertikálisan integrált szervezetrendszerek szétdarabolása (végül is a hierarchiák eliminálása, "lelapítása");

a fogyasztó- és ügyfél-orientáció, a fogyasztói megelégedettség és a minőségi kiszolgálás szempontjainak hangsúlyozása.

A közigazgatás teljesítmény-orientált fejlesztésére alkalmazott technikák és koncepciók közül az alábbiakban kettőt tekintünk röviden át.

4.3.2. Stratégiai tervezés, stratégiai menedzsment

A stratégiai tervezés, amely egyike az Új Közmenedzsment körébe tartozó, a magánvállalati menedzsmenttől "kikölcsönzött" eszközöknek, egyik jellemző meghatározása szerint "valamely szervezet (vagy más entitás) mivoltát, működését és működésének célját formáló és irányító, fundamentális döntések és akciók előállítására irányuló, céltudatos és jól körülhatárolt erőfeszítés". Egy másik meghatározás szerint "egy stratégiai tervnek tartalmaznia kell a szervezet küldetésének egy átfogó megfogalmazását ('mission statement'/a szervezet alapvető rendeltetésének, küldetésének egy-két mondatban történő összefoglalását), a program(ok) átfogó céljainak rendszerét, és az adott szervezeten kívül álló azon tényezők listáját, amelyek befolyásolhatják az általános célok elérését".

Ezek a - közkeletűnek tekinthető - meghatározások nyitva hagyják azt a kérdést, hogy mitől lesz a tervezési funkció "stratégiai". Egy gyakran idézett vélemény szerint a stratégiai tervezés - szándékai, illetve deklarációi szerint - az alábbi fő pontokon különbözik a hagyományos, hosszú távú tervezéstől: a stratégiai tervezés nagyobb hangsúlyt helyez

a "saját" és az "ellenfél" szervezetek közötti tudatos és intelligens, azaz az ellenfél és a saját szervezet közötti lépéseket és ellenlépéseket előre beszámító, fokozottan versengő magatartásra;

a cselekvésre, az eredményekre és a tervek megvalósítására;

a különböző szervezeti szinteknek és területeknek a tervezési folyamatban történő, szélesebb körű részvételére;

az adott szervezet számára a környezet által hordozott lehetőségek és veszélyek azonosítására és megértésére;

az adott szervezet saját erősségeinek és gyengeségeinek a környezet szabta lehetőségek és fenyegetések kontextusában történő értékelésére.

A tapasztalatok szerint azonban ahhoz, hogy a szervezet valóban stratégiai módon viselkedhessen, szükség van egyfelől magának a (stratégiai) tervezési folyamatnak az átfogó, tudatos és szisztematikus felépítésére és működtetésére (azaz a stratégiai tervezés "menedzselésére"), másfelől pedig a szervezet egészének bizonyos fokú megváltoztatására, az új követelményekhez való alkalmazkodására. Ilyen módon tehát a stratégiai tervezés valójában stratégiai menedzsmentet kell, hogy jelentsen, hiszen mind a tervezési folyamat sikere, mind pedig annak megvalósítása: a stratégiai működés a menedzsment teljes rendszerét érintő, átfogó követelmények teljesülését teszi szükségessé. Ezt a felismerést tükrözi a szóhasználat eltolódása a stratégiai tervezés felől a stratégiai menedzsment irányába.

A közszervezetek vezetésében a stratégiai menedzsment a nyolcvanas évtizedben került előtérbe. Az alkalmazás éllovasa - mint a vállalati menedzsment technikáinak kormányzati alkalmazásában gyakran - itt is az angolszász országok csoportja, ezen belül talán leginkább az Egyesült Államok volt. Jól illusztrálja ezt a folyamatot, hogy pl. egy 1993-ban elfogadott amerikai törvény valamennyi központi kormányzati szervezet számára kötelezővé teszi középtávú - ötéves - stratégiai tervek készítését.

A stratégiai tervezés egyik legegyszerűbb, de - talán éppen ezért - legközismertebb technikája az ún. SWOT-elemzés (a betűszó az "erősségek, gyengeségek, lehetőségek és veszélyek" angol megfelelőinek kezdőbetűire utal). A SWOT-mátrix voltaképpen egy 2x2-es táblázat, amelynek négy cellája a szervezet külső lehetőségeinek és belső adottságainak strukturált feltérképezésére és összevetésére ad lehetőséget. Ez a mozzanat, vagyis a szervezet belső erős és gyenge oldalainak a környezet lehetőségei és céljai tükrében történő értékelése ugyanis a megalapozott célképzés és stratégiaalkotás legfontosabb eleme.

A SWOT-mátrix sémáját az alábbi ábra mutatja be.

4.3.3. Változásvezetés

Szervezeti változásnak nevezzük a szervezet egy vagy több alapvető jellemzőjében (alaptevékenység és -technológia, struktúra, kultúra, környezet, stb.) bekövetkező, jelentős mértékű változást. E változások lehetnek spontánok (ekkor beszélhetünk szervezeti tanulásról) vagy céltudatos vezetői beavatkozás eredményei. Figyelmünket a továbbiakban alapvetően ez utóbbi esetre koncentráljuk. A vállalati életben a szervezeti változtatások kérdése a radikális gazdasági-társadalmi, piaci és technológiai változások megjelenésével és tartóssá válásával már jó ideje a figyelem középpontjában áll. Mindeközben a közigazgatás hagyományosan a stabilitás, a változatlanság fellegváraként él a közfelfogásban; a közigazgatáson kisebb-nagyobb rendszerességgel végigsöprő, különböző irányultságú és mélységű reform-hullámok "levonultával" nem ritkán az állapítható meg, hogy a közigazgatási szervezetek lényegi sajátosságai csak keveset változtak. Ennek egyik fő közvetlen oka az, hogy a közigazgatás "hagyományos" reformjai döntően a szervezet formális jellemzőire, ezen belül is elsősorban a struktúrájára irányultak, miközben a szervezet lényegi folyamatai, így pl. technológiája, outputjai, informális döntési-hatalmi struktúrái vagy működési rutinjai minimális mértékben változtak csak meg.

Noha általános és megalapozott következtetések levonására jelenleg még nincs mód, úgy tűnik, hogy az előbbi séma a napjainkban is zajló, az Új Közmenedzsment által fémjelzett időszakra kevéssé - legalábbis nem mindig és mindenhol - jellemző. Az érdemi szervezeti változások-változtatások kérdései várhatóan Magyarországon is tartósan és egyre hangsúlyosabban lesznek jelen a közigazgatás napirendjén. Az mindenesetre egyértelműnek látszik, hogy valamilyen lényeges és tartós változást tudatosan előidézni egy közigazgatási szervezetben távolról sem egyszerű vezetői feladat; a változtatással kapcsolatos vezetői feladatok pedig a legkevésbé sem merülnek ki az irányok helyes kijelölésében és a megfelelő döntések meghozatalában.

A változás - bármiféle változás - ellen ható tehetetlenség (szervezeti inercia) sokféle forrásból táplálkozik mind egyéni, mind pedig szervezeti szinten. Az önmegerősítés szükséglete ("én eddig is mindent jól csináltam"), az ismeretlentől való szorongás, a kialakult tradíciók, érték- és normarendszerek iránti tisztelet ugyanúgy ide tartozik, mint a jövedelem, a presztízs és a hatalom szervezeten belüli megoszlásában kialakult status quo őrzésének szándéka. (Az utóbbi azért is érdemel kiemelt figyelmet, mert jellemzően éppen azokat teszi érdekeltté a kialakult helyzet fenntartásában, akik már amúgy is "felül" vannak, és így a leginkább képesek arra, hogy bármilyen változást blokkoljanak).

A szervezeti változtatásokkal kapcsolatos célszerű vezetői megközelítés számos vizsgálat célkeresztjében megjelent. Így pl. az egyik lehetséges megközelítésben a szervezeti változással kapcsolatban - a változás szervezeti és környezeti feltételeitől függően - négyféle változtatási taktikát különíthetünk el

A rásegítő taktika az alulról jövő, azaz már meglévő változtatási szándéknak "segít alá". E taktika feltételezi, hogy a változtatás szükséglete és a célt leíró jövőkép már kialakult az érintettekben, továbbá létezik az a kölcsönös bizalom, amely a felülről jövő támogatás nyújtásához és elfogadásához egyaránt szükséges.

A felvilágosító-oktató taktika az érintettek racionalitására épít; arra a feltételezésre, hogy a szóban forgó változtatások szükséges és hasznos voltát demonstráló tények és összefüggések súlya alatt azok belátják, elfogadják és támogatják az adott változtatás végrehajtására irányuló vezetői szándékot.

A manipulatív taktika - a felvilágosító-oktató taktikával szemben - nem az érintettek racionalitására kíván hatni, hanem elsősorban érzelmeik, attitűdjeik révén. Mindeközben eszközeit tekintve is kívül lép az "objektív tények" világán, amennyiben, elnevezésével összhangban, az információk szelektálása, csoportosítása és tálalása révén is igyekszik hatását kifejteni. Használata a lelepleződés veszélye miatt kockázatos, ugyanakkor a változáshoz szükséges támogatás és egyéb erőforrások hiánya esetén szükséges lehet.

A hatalmi taktika végezetül alapvetően a kényszer és a szankciók-büntetések eszközeivel operál. Akkor alkalmazható, ha a hatalom gyakorlásához szükséges erőforrások ténylegesen rendelkezésre állnak, és ha gyors és áttörésszerű eredményt kell elérni.

A valóságban természetesen az egyes taktikák között számtalan átmenet is elképzelhető.