A költségvetési szervek jogállása

5.1. A költségvetési szerv fogalma

A költségvetési szerv az államháztartás részét alkotó, jogi személyiséggel rendelkezö szervezet, amely

a társadalmi közös szükségletek kielégítését szolgáló, s az alapító okiratában (jogszabályban, határozatban) meghatározott állami vagy önkormányzati feladatokat alaptevékenységként lát el;

feladatait (alaptevékenységét) az alapító okiratában vagy jogszabályban rögzített illetékességi és müködési körben, feladatvégzési és ellátási kötelezettséggel végzi;

az elöbbi pontokban említett alaptevékenységét nem haszonszerzés céljából folytatja; továbbá

tevékenységét az alapító okiratában (jogszabályban, határozatban) megjelölt szerv (az ún. felügyeleti szerv) szakmai és gazdasági felügyelete mellett folytatja.

Kizárólagosan államháztartási nézöpontból szemlélve a költségvetési szerveket - az alapok és az elöirányzatok mellett - az államháztartási rendszer irányítási, szabályozási, tervezési, végrehajtási, beszámolási, könyvvezetési és ellenörzési alapegységeiként definiálandók.

5.2. A költség 626c21g vetési szervek alapítása (alapítási létszakasz)

Költségvetési szerv alapítására csak az államháztartási törvényben nevesített közjogi személyek jogosultak. E szervek az alábbiak lehetnek:

a Magyar Köztársaság Országgyülése,

a Magyar Köztársaság Kormánya.,

valamely központi kormányzati költségvetési fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetöje (az ún. fejezetgazda),

a helyi önkormányzat,

a helyi kisebbségi önkormányzat,

az országos kisebbségi önkormányzat, illetöleg

a köztestület.

A költségvetési szerv alapítására jogosultak többségénél e jogosítvány teljes körü, azaz nem igényli valamely más közjogi személy egyetértését vagy hozzájárulását. Azonban ha a fejezet felügyeletét ellátó szerv vezetöje (fejezetgazda) vagy köztestület kíván költségvetési szervet alapítani, ehhez a pénzügyminiszter egyetértése szükséges. E törvényi korlátozás azonban nem vonatkozik valamennyi fejezetgazdára, ugyanis a honvédelmi miniszter e szempontból sajátos kivételt képez, esetében a költségvetési szerv létrehozatala nem igényli a pénzügyminiszteri egyetértést.

Költségvetési szervet az alapításra jogosultak együttesen is alapíthatnak. Együttes alapítás esetében az alapítóknak írásbeli megállapodást kell kötniük, melynek tartalmaznia kell az alapítás forrását, a folyamatos müködtetés feltételeit, az irányítási-felügyeleti jogkörök gyakorlásának módját, valamint a megszüntetés esetén követendö eljárást.

Fenti alanyi kör által - ugyancsak az államháztartási törvény értelmében - jelenleg hatféle költségvetési szerv (költségvetési szervtípusok) hozható létre, úm.

a központi költségvetési szerv,

a helyi önkormányzati költségvetési szerv,

a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv,

a társadalombiztosítási költségvetési szerv,

az országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, valamint

a köztestületi költségvetési szerv.

Az egyes költségvetési szervtípusokat értelemszerüen csak egyes alapításra jogosult közjogi személyek hozhatják létre; példának okáért központi költségvetési szervet csak az Országgyülés, a Kormány vagy valamely fejezetgazda (pl. egy miniszter) létesíthet, helyi önkormányzat kizárólag csak helyi önkormányzati költségvetési szervet, a köztestület pedig (pl. a Magyar Tudományos Akadémia vagy valamely kamara) kizárólag csak köztestületi költségvetési szervet alapíthat.

A költségvetési szerv alapítása két fö módon történhet: jogszabály kibocsátásával, illetöleg alapító okirat elkészítésével. Az államhatalmi (pl. az Országgyülési Biztosok Hivatala vagy az Alkotmánybíróság) és közigazgatási (pl. a minisztériumok, az országos hatáskörü közigazgatási szervek vagy a dekoncentrált közigazgatási szervek) költségvetési szerveket mindig jogszabály hozza létre, míg a jellemzöen nem hatósági tevékenységet gyakorló, hanem inkább a közszolgáltatások nyújtásában szerepet vállaló költségvetési szervek (pl. kórházak, rendelöintézetek, általános iskolák, szociális otthonok) az alapító szerv által elkészített alapító okirattal jönnek létre.

Az alapító okirat kibocsátásának kötelezettsége az alapító szervet terheli . Az alapító okiratnak a következö tartalmi kellékekkel kell kötelezöen rendelkeznie:

a létrehozandó költségvetési szerv neve,

székhelye,

alaptevékenysége,

gazdálkodási jogköre,

felügyeleti szervének megnevezése,

az alapító szerv megnevezése,

vezetöjének kinevezési rendje, illetöleg

által ellátható vállalkozási tevékenység köre és mértéke.

Az alapító okiratban foglaltakat a jogszabályban megjelölt szerv vagy ennek hiányában a felügyeleti szerv által jóváhagyott szervezeti és müködési szabályzatban kell részletezni, amelynek egyebek mellett tartalmaznia kell az - állami feladatként ellátott - alaptevékenységet (az ezt meghatározó jogszabály megjelölésével egyetemben), a vállalkozási tevékenység részletes felsorolását és mindezek forrásait, továbbá a feladatmutatók megnevezését, körét és mértékét. Alaptevékenységének jellege szerint a költségvetési szervet a Központi Statisztikai Hivatal által kiadott, a gazdasági tevékenységek egységes ágazati osztályozási rendjében meghatározott szakágazatba kell besorolni.

A jogszabállyal alapított költségvetési szerveket kivéve a költségvetési szerv az Államháztartási Hivatal (ÁHH), illetöleg - helyi önkormányzati költségvetési szerv esetén - a területi államháztartási hivatal (TÁH) által vezetett nyilvántartásba történö bejegyzéssel, az alapító okiratában meghatározott hatállyal jön létre. Az e szervezeti nyilvántartásban szereplö adatok - hasonlóan a másik nagy szervezeti nyilvántartáshoz, a cégnyilvántartáshoz - nyilvánosnak minösülnek.

5.3. A költségvetési szervek müködése (müködési létszakasz)

A költségvetési szervek müködési létszakaszában három lényeges szempont bír meghatározó jelleggel: a szervezeti (az alá-fölérendeltség kérdései, az irányítás elemei, stb.), a feladat- és hatásköri (mely ügyeket lát el, mely szolgáltatásokat nyújt az adott szervezet, stb.), illetöleg a pénzügyi-költségvetési (milyen pénzeszközökkel, mekkora gazdálkodási mozgástérrel, stb. látja el az adott költségvetési szerv a feladatait). A következökben az államháztartás számára legfontosabb szempont, a pénzügyi-költségvetési aspektus jogi nézöpontból leglényegesebb elemeit foglaljuk össze.

5.3.1. A költségvetési szervek pénzügyi forrásai

A költségvetési szerv müködésének, illetve fejlesztésének forrása támogatás vagy saját bevétel lehet.

Támogatásnak minösül minden olyan pénzeszköz, amelyet (az adott forrásra meghatározott módon és mértékben) évente bocsátanak rendelkezésre, illetöleg amely

a központi költségvetésböl,

a helyi önkormányzat, a helyi kisebbségi, az országos kisebbségi önkormányzat költségvetéséböl,

a társadalombiztosítási költségvetési szervek által átvett pénzeszközként a társadalombiztosítás pénzügyi alapjaiból

származik.

Az elöbbiektöl élesen elválasztandó a saját bevétel, amely a költségvetési szerv tevékenységével összefüggöen lehet:

alaptevékenységböl származó bevétel,

alapból, köztestülettöl, egyéb szervezettöl származó juttatás,

vállalkozási tevékenységböl származó bevétel, továbbá

külföldi segély, illetve adomány.

5.3.2. A költségvetési szervek pénzügyi mozgástere (költségvetési jogállás)

A költségvetési szervek költségvetési jogállásának, pénzügyi mozgásterének legfontosabb jelzését a gazdálkodási jogkör terjedelmének vizsgálata szolgáltatja. Ebböl a nézöpontból három tényezö érdemes kiemelt figyelemre, nevezetesen

a gazdálkodás megszervezésének módja,

az elöirányzatok feletti rendelkezési jogosultság terjedelme, továbbá

a Magyar Államkincstárhoz való kapcsolódás jellege, a kincstári ügyfél-minöség kérdése.

A költségvetési szervek gazdálkodásuk megszervezésének módja alapján

vagy önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek,

vagy részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek

minösülnek.

Az önállóan gazdálkodó költségvetési szervek körébe tartozik központi szinten - jogszabály eltérö rendelkezése hiányában - a központi költségvetési szerv felügyeleti szerve, más országos hatáskörü szerv, illetöleg helyi önkormányzati szinten a megyei önkormányzati hivatal, a polgármesteri (föpolgármesteri) hivatal, a körjegyzöség, valamint a közös képviselö-testület hivatala. A törvény erejénél fogva ide tartozó költségvetési szervek mellett az alapító vagy a felügyeleti szerv további költségvetési szerveket is önállóan gazdálkodónak sorolhat be, feltéve, hogy

az adott költségvetési szerv szakmai önállósága, jelentös költségvetési és vagyonhasználati igénye, a gazdálkodási feladatok összetettsége indokolja a gazdaságilag önálló müködtetést; továbbá

a gazdálkodás önálló, gazdaságos és szakszerü viteléhez szükséges személyi és tárgyi feltételek rendelkezésre állnak és a pénzügyi-gazdasági tevékenység ellátására elkülönített belsö egység (gazdasági szervezet) müködik.

Részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervnek a felügyeleti szerv azt a költségvetési szervet sorolja be , amelynél a gazdálkodási önállóság elöbbiekben említett feltételei nem vagy csak részben állnak fenn. E besorolással egyidejüleg a felügyeleti szervnek

ki kell jelölnie azt az önállóan gazdálkodó költségvetési szervet, amely a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv meghatározott pénzügyi-gazdasági feladatait ellátja,

jóvá kell hagynia az említett relációban érintett önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, illetve részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv közötti - a munkamegosztás és a felelösségvállalás rendjére vonatkozó - megállapodást, illetöleg

döntenie kell az elöirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szerinti besorolásról.

Az elöirányzatok feletti rendelkezési jogosultság kiterjed az elöirányzat-felhasználásra, a kiemelt elöirányzatok elöirányzat-módosítására, illetve annak kezdeményezésére, továbbá az elemi költségvetésben szereplö - az egyes kiemelt elöirányzatokon belüli - elöirányzat-módosításra. Az elöirányzatok feletti rendelkezési jogosultság szempontjából - jogszabály, illetve a felügyeleti szerv döntése alapján - megkülönböztetünk

teljes jogkörrel rendelkezö költségvetési szervet,

részjogkörrel rendelkezö költségvetési szervet, illetve

további klasszifikációként az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv esetében: ún. részjogkörü költségvetési egységet.

Teljes jogkörrel rendelkezö költségvetési szervnek minösül valamennyi önállóan gazdálkodó költségvetési szerv (amely a saját elöirányzatai, valamint a hozzá rendelt, részjogkörrel rendelkezö, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv egyes - a felügyeleti szerv által meghatározott - elöirányzatai felett jogosult rendelkezni), illetöleg a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek közül az, amely valamennyi elöirányzata felett rendelkezési jogosultsággal bír.

Részjogkörrel rendelkezö költségvetési szervként kell besorolni azt a részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervet , amely nem bír valamennyi elöirányzata felett rendelkezési jogosultsággal, tehát amelynek egyes - a felügyeleti szerv által megállapított - elöirányzatai felett valamely önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, míg a többi elöirányzata felett saját maga rendelkezik.

Részjogkörü költségvetési egységnek minösül az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv azon belsö szervezeti egysége, amelyet - az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv kezdeményezésére - a felügyeleti szerv ilyennek minösít. A felügyeleti szerv abban az esetben minösíthet valamely belsö szervezeti egységet részjogkörü költségvetési egységnek, ha a tevékenység, a források jellege, illetve a területi elhelyezkedés elkülönültsége indokolja az egyes elöirányzatok feletti rendelkezési jog átengedését. A részjogkörü költségvetési egység egyes elöirányzatai feletti rendelkezési jogosultsággal az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, míg meghatározott más elöirányzatok felett maga a részjogkörü költségvetési egység rendelkezik.

A Magyar Államkincstárhoz való kapcsolódás nézöpontjából különbséget kell tennünk a kincstári körbe tartozó, illetöleg a kincstári körbe nem tartozó költségvetési szervek között.

A kincstári körbe tartozó költségvetési szervek esetében további klasszifikációs szempontot képez a kincstári ügyféli pozíció kérdése, melynek alapján egy költségvetési szerv lehet

kincstári ügyfél, vagy

nem kincstári ügyfél.

Kincstári ügyfélnek számít a kincstári körbe tartozó költségvetési szervek közül a kincstári költségvetéssel rendelkezö

önállóan gazdálkodó, teljes jogkörrel rendelkezö költségvetési szerv, valamint

a részben önállóan gazdálkodó, teljes vagy részjogkörrel rendelkezö költségvetési szerv.

A fenti körbe nem tartozó, azaz a kincstári körbe tartozó költségvetési szervek közül kincstári költségvetéssel nem rendelkezö teljes vagy részjogkörrel rendelkezö részben önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, valamint a részjogkörü költségvetési egység - jogszabály vagy jogszabály eltérö rendelkezése hiányában - a felügyeleti szerv döntése alapján válhat kincstári ügyféllé.

Nem kincstári ügyfél az a kincstári körbe tartozó költségvetési szerv vagy részjogkörü költségvetési egység, amely a meghatározott elöirányzatok feletti felhasználási jogosultságát

kincstári ügyfélként müködö költségvetési szerv útján (a számlák továbbításával), vagy pénzforgalmi betétkönyv, illetve kincstári kártya igénybevétele mellett, vagy

az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv elöirányzat-felhasználási keret számlája feletti rendelkezési jog megadásától függöen, az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv által meghatározott elöirányzatok felett, megállapított keretösszeg erejéig

gyakorolhatja.

5.3.3. A gazdasági szervezet

Az önállóan gazdálkodó költségvetési szerv saját gazdasági szervezetének kell megoldania a tervezéssel, az elöirányzat-felhasználással, a hatáskörébe tartozó elöirányzat-módosítással, az üzemeltetéssel, fenntartással, müködtetéssel, beruházással, a vagyonhasználattal, a vagyon-hasznosítással, a munkaerö-gazdálkodással, a készpénzkezeléssel, a könyvvezetéssel és a beszámolási kötelezettséggel, az adatszolgáltatással kapcsolatos feladatokat.

A gazdasági szervezet felépítését és feladatát a költségvetési szerv szervezeti és müködési szabályzatában kell rögzíteni.

A költségvetési szerv gazdasági szervezetének vezetöjét föszabályként - a költségvetési szerv vezetöjének javaslata alapján - a felügyeleti szerv vezetöje bízza meg, illetöleg menti fel. (Az egyéb munkáltatói jogokat a költségvetési szerv vezetöje gyakorolja.) A gazdasági vezetö a gazdasági és pénzügyi feladatok tekintetében a költségvetési szerv vezetöjének helyettese, s feladatait a költségvetési szerv vezetöjének közvetlen irányítása és ellenörzése mellett látja el. A gazdasági vezetö (vagy az általa kijelölt személy) ellenjegyzése nélkül a költségvetési szervet terhelö gazdasági kihatású kötelezettség nem vállalható, követelés nem írható elö, és ilyen intézkedés nem tehetö.

5.3.4. Korlátok és tilalmak

A költségvetési szervek - a megyei önkormányzati hivatal, a polgármesteri (föpolgármesteri) hivatal, a körjegyzöség és a közös képviselö-testület hivatalának kivételével - gazdasági-pénzügyi mozgásterét alaphelyzetben az alábbi kategorikus tilalmak terhelik:

nem vehetnek fel pénzkölcsönt (hitelt),

nem vállalhatnak kezességet,

nem vállalhatnak óvadékfizetési kötelezettséget

nem vásárolhatnak értékpapírt - kivéve a 94. § (4) bekezdése szerinti gazdasági társasági részesedést megtestesítö értékpapírt -,

nem bocsáthatnak ki és nem fogadhatnak el váltót, illetöleg

nem bocsáthatnak ki kötvényt.

A központi költségvetési szervek, illetve a társadalombiztosítási költségvetési szervek

a Kormány engedélyével hozhatnak létre társadalmi szervezetet, illetve csatlakozhatnak társadalmi szervezethez

nem rendelhetnek alapítványt (közalapítványt), ahhoz nem csatlakozhatnak, illetve nem járulhatnak hozzá

A helyi önkormányzati költségvetési szervek, a köztestületi költségvetési szervek, valamint a helyi kisebbségi és az országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szervek esetében mind a társadalmi szervezet létrehozatala, mind az alapítvány (közalapítvány) rendelése megengedett. Ezek érvényességéhez azonban szükséges a felügyeletet ellátó önkormányzat, illetve köztestület engedélye is. További speciális érvényességi kellék szükséges a köztestület által létrehozni, illetve rendelni kívánt társadalmi szervezet, illetve alapítvány (közalapítvány) esetében, amennyiben ezek a központi költségvetésben jóváhagyott elöirányzatot érintenek - ez esetekben ugyanis a pénzügyminiszter egyetértését is be kell szerezni.  (Az itt leírt szabályok értelemszerüen vonatkoznak a társadalmi szervezethez, alapítványhoz való csatlakozásra, hozzájárulásra, azok támogatására is.)

A költségvetési szervek társaságalapítási jogát alaphelyzetben korlátozza az a törvényi rendelkezés, melynek értelmében költségvetési szerv csak olyan gazdasági társaságban vehet részt, amelyben felelössége nem haladja meg vagyoni hozzájárulásának mértékét. Ennélfogva a szóba jöhetö társasági szervezeti formációk köre meglehetösen szük, csupán két gazdasági társaság (korlátolt felelösségü társaság, illetve részvénytársaság), valamint a közhasznú társaság felel meg ezen törvényi alapfeltételnek. E keretek között

a központi költségvetési szerv a fejezet felügyeletét ellátó szervnek a pénzügyminiszter egyetértésével kiadott engedélyével,

a társadalombiztosítási költségvetési szerv a felügyeletét ellátó személynek a pénzügyminiszter egyetértésével kiadott engedélyével,

a helyi önkormányzati költségvetési szerv, a helyi kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv, az országos kisebbségi önkormányzati költségvetési szerv a felügyeletet ellátó önkormányzat engedélyével,

köztestületi költségvetési szerv pedig a köztestület - amennyiben mindez a központi költségvetésben jóváhagyott elöirányzat terhére történik: a pénzügyminiszter egyetértésével kiadott - engedélyével

alapíthat gazdasági társaságot, közhasznú társaságot, illetöleg szerezhet gazdasági társaságban, közhasznú társaságban érdekeltséget.

5.4. A költségvetési szervek megszüntetése (megszüntetési létszakasz)

A költségvetési szerv megszüntetésére az alapító, ennek hiányában pedig az alapító jogutódja jogosult. A megszüntetést de iure kiváltó jogi aktust jogszabály vagy az ún. megszüntetö okirat testesíti meg.

A megszüntetö okiratban meg kell határozni

a költségvetési szerv nevét,

a költségvetési szerv székhelyét,

a felügyeleti szervet,

a megszüntetö szerv nevét,

az esetleges jogutódlással kapcsolatos rendelkezéseket,

azt, hogy a megszüntetésre az államháztartási törvény mely rendelkezése alapján került sor.

Az elöbbieken túlmenöen a megszüntetö okiratban rendelkezni kell

a megszüntetett szerv alapfeladatainak jövöbeni ellátásáról - az ellátásra nem kerülö feladatok meghatározásával egyidejüleg,

a vagyon (ideértve a követeléseket és a kötelezettségeket is) feletti rendelkezési jogosultságról, valamint

a foglalkoztatottakról.

A költségvetési szerv a megszüntetö jogszabályban, illetöleg a megszüntetö okiratban meghatározott idöpontban az Államháztartási Hivatal (ÁHH), illetöleg - helyi önkormányzati költségvetési szerv esetén - a területi államháztartási hivatal (TÁH) által vezetett nyilvántartásból való törléssel szünik meg.