A nem-hajózási célú hasznosítások jogának kodifikációja és identifikációja

A rendelkezésre álló dokumentáció szerint több mint 400 hatályos nemzet­közi szerződés szabályozza a határvizek, az egyes nemzetközi folyók, vízrend­szerek hasznosítását, a szennyezés problémáját, az árvízvédelmet, a folyószabályozást, a vízszintszabályozást, a halászatot, a táj megóvását, stb. különböző kombinációkban. A valaha létre­jött vízügyi szerződések száma megközelíti a 2000-et.

E szerződések többféle szempont szerint osztályozhatók, így a szerző­dések tárgya, megkötésük időpontja, jogi megoldásaik és különösen az intézményesítés foka szerint, leginkább azon az alapon, hogy földrajzilag mely nemzetközi vízrendszerekhez kötődnek. Az alábbi példák és a som­más kommentár kísérletet tesz a szerződéses gyakorlatban megnyilvánuló nemzetközi jogi megoldások sokszínűségének érzékeltetésére.

Európa

A Douro folyó vízi energiájának hasznosításáról szóló portugál-spanyol szer­ződéssorozat az 555b19f energiatermelési szektorokat osztja meg a két ország között. Az Alpok térségében a vízerő-hasznosítást a szerződő felek koncessziós tár­saságra bízzák. A Rajna Bazel és Strasbourg közötti szakaszán Franciaország kapott jogot - a versailles-i békeszerződéssel - a bal parti oldalcsatornán vízierőművek megépítésére és köteles a megtermelt energia felét Németországnak átadni, mely hasznosítási módot - a német oldalon bekövetkezett környezeti károk (talajvízszennyezés, mező- és erdő­gazdasági károk) miatt az 1957. évi szerződéssel lényegesen módosították. A hatvanas és hetvenes években további szerződések jöttek létre a két ország között a Rajna lépcsőztetése tárgyában. Míg Skandináviában uralkodó maradt a határvíz-egyezmények rendszere, a Rajna medencéjében új megoldások jelentek meg: 1963-ban felállították a Rajna Szennyezés Bizottságot, melynek égisze alatt 1977-ben két vízminőségvédelmi egyezményt kötöttek a meden­ceállamok az Európai Közösségek részvételével. A kémiai szennyezés egyez­mény a veszélyes anyagok "fekete" listájával, illetve más elemek és vegyüle­tek szürke listájának felállításával csökkenti a Rajna szennyezését, a kálisó­egyezményben pedig a parti államok méltányos anyagi áldozattal járultak hozzá ahhoz, hogy az elzászi bányák hulladékát - vízbejuttatás helyett - más módon kezeljék és helyezzék el. A bazeli Sandoz gyár balesete és a nagy ár­vizek után (1988) az érdekelt államok elfogadták a Rajna Akcióprogramot, melynek végső célja a Rajna természetközei állapotának visszaállítása, az ökológiai követelmények megvalósítása. Az erre vonatkozó szerződést Rot­terdamban 1998-ban írták alá, ami a kémiai szennyezés egyezményt hatályon kívül helyezte. A kilencvenes években több új szerződés született, p1. az 1991. évi magdeburgi egyezmény az Elba vízminőség-védelméről, illetve 1995-ben belga-francia-holland megállapodás a Meuse medencéről és ugyanebben az évben az Odera folyóról.

Európa nemzetközi folyóival kapcsolatban a legfontosabb új fejlemény az 1992. évi helsinki egyezmény a határokat átlépő vízfolyások és nemzetközi tavak védelméről, mely egyik eredménye az ENSZ Európai Gazdasági Bizott­sága több évtizedes környezetvédelmi-vízügyi erőfeszítéseinek. A helsinki egyezmény az Európában uralkodó partikuláris nemzetközi jogi szabályo­zás meghaladása kísérleteként fogható fel. A helsinki egyezmény a vízgyűjtő medence elvet követi, irányelvnek minősíti - többek között - az elővigyá­zatosság elvét, a fenntartható fejlődést, a legfejlettebb technológia követel­ményét, a szerződő államok általános és a parti államok speciális kötelezett­ségeit alárendeli a vízminőség-védelem prioritásának, előírja azt, hogy a felek korábbi szerződéseit összhangba kell hozni a helsinki egyezménnyel. Minden nóvuma ellenére a helsinki egyezmény nem tudott előrelépni pl. a felelősség vagy a viták rendezésének területén.

Afrika

Az afrikai kontinensről először a Nílus vízkészletének mennyiségi megosz­tásáról szóló 1959. évi egyiptomi-szudáni megállapodást kell megemlíte­ni. A feljebb fekvő országokkal 1997-ben kezdődtek tárgyalások a Nílus ésszerű és méltányos hasznosításának megoldására. A Fehér Nílus fő for­rását alkotó Viktória-tóba ömlő Kagera folyóra 1977-ben jött létre megálla­podás. A Niger folyó medencéjének nemzetközi jogi rezsimjét fokozatosan építették ki a parti államok. Az 1963-ban létrejött akta egyrészt megszüntette az 1885. évi berlini szerződés hatályát, másrészt megerősítette a hajózás sza­badságát és a parti államok együttműködését. Az 1964. évi Niamey-i meg­állapodás felállította a Niger Bizottságot, biztosította a parti államok számára az ésszerű és méltányos hasznosítást és létrehozta ezen individuális felhasz­nálások összehangolásának módozatait. Az 1980. évi Farannah-i egyezmény létrehozta a Niger Medence Hatóságot, mely - az együttműködés elvi és intézményi megerősítésén túl - előrelépést je­lenthet az egyes medenceországok vízhasznosításainak integrálásában. Af­rikával kapcsolatban még megemlíthetők a Szenegal folyó szerződések (1964, 1972), a Csád-medence-egyezmény (1964), a Zambezi-medence-meg­állapodás (1987) vagy az 1992. évi dél-afrikai-namíbiai egyezmény, amely recipiálja a Nemzetközi jogi Egyesület Helsinki Szabályait.

Ázsia

Az óriási kiterjedésű ázsiai kontinensen mind különböző fontosságú vízügyi szerződéseket, mind pedig súlyos - és napjainkig megoldatlan - vízügyi konfliktusokat találhatunk. Az 1960. évi Indus-szerződésben India és Pakisz­tán a vízkészlet területi megosztását választotta: bizonyos korlátok között Pa­kisztán a medence 3 nyugati folyójának, India pedig 3 keleti folyójának vi­zeit használhatja öntözésre. A Himalája déli lejtőin a folyók (Koshi, Gandak, Mahakali) energiatermelési célokat szolgálnak (erről szólnak 1959. és az 1997. évi indiai-nepáli megállapodások). A Gangesz vízkészletének időbeli és mennyiségi megosztását a Bangla Desh és India közötti 1997. évi megál­lapodás szabályozza. Vannak határvíz-egyezmények (p1. az 1927. évi szovjet­-török vagy az 1995. évi kínai-mongol megállapodások) és vízierőművek épí­téséről és üzemeltetéséről szóló egyezmények (p1. Kína és Észak-Korea kö­zött a hatvanas évektől a Jalu folyón). A Szelenga folyó rezsimjét az 1974. évi mongol-szovjet egyezmény szabályozza. A legújabb szerződések közül em­líthető az 1994. évi izraeli-jordán békeszerződés, amely lezárhatja a több év­tizedes vitát a Jordán folyó hasznosításával kapcsolatban, vagy az 1995. évi Mekong-egyezmény, melyet a megkötést megelőző szakaszban az ENSZ adminisztratív, technikai és pénzügyi segítségnyújtása előzött meg, az egyezmény pedig figyelemreméltó megkülönböztetéseket alkalmaz a főfo­lyó és a mellékfolyók, illetve a száraz és esős évszakok között. Az intézmé­nyesítés ugyanakkor megmarad a tradicionális bizottsági formában. A legsúlyosabb vízügyi konfliktus az Eufratesz-Tigris folyók medencéjével kapcso­latban jött létre az érdekelt államok: Irak, Szíria és Törökország között. (Eh­hez hozzáteendő az iraki-iráni vita arról, hogy a Shatt el Arab folyó esetében az államhatár a thalweg = fő hajózási útvonal vagy a folyó bal partja.) Az em­lített államok között nincs hatályos szerződés, a történelmileg kialakult - és Irak számára kedvező - hasznosítási viszonyokat Törökország óriási gátak építésével és víztározók feltöltésével (p1. Attatürk és Kebani tározók) jelen­tősen megváltoztatta, így kevesebb víz jut Szíriának (Asszad-tó) és Iraknak. A Szovjetunió felbomlásával az Aral-tó és az abba torkolló Amu Darja és Szir Darja folyók és a kialakult súlyos ökológiai helyzet belső jogi státusa nemzet­közivé változott (Kazahsztan, Üzbegisztán, Türkmenisztán és Kirgizisztán a parti államok). A Kaszpi tenger feletti orosz-iráni kondommíniumot hirdető álláspontot Kazahsztán, Türkmenisztán és Azerbajdzsán vitatja, szerintük a Kaszpi-tengerre a tengerjog szabályait kellene alkalmazni.

Amerika

Eltekintve egyes kisebb jelentőségű vagy születőben levő nemzetközi, illetve régebbi vízügyi vitától, Latin-Amerikában a nemzetközi jog­alkotás két óriási nemzetközi vízgyűjtő medencére korlátozódik. Az 1969. évi La Plata-medence-szerződés - két és többoldalú egyezményekkel kitöl­tendő - keretmegállapodásként jött létre: elismeri a medenceállamok víz­hasznosítási jogát a nemzetközi jog általános elvei és az egyezmények ál­tal megszabott korlátok között, ezen kívül létrehozza az együttműködés magas szintű intézményrendszerét. Az 5 parti állam az 1971. évi asuncióni aktában megfogalmazta a nemzetközi jog releváns elveit. A hetvenes évek­ben több mint egy tucat kétoldalú szerződés jött létre a medenceállamok között elsősorban vízierőművek építéséről és üzemeltetéséről (p1. az 1973. évi Itaipu-szerződés Brazília és Paraguay között, vagy a Parana folyó projek­tekről szóló 1979. évi argentin-brazil-paraguayi megállapodás). Nemzet­közi vízjogi szempontból különösen figyelemreméltó a Rio de la Platára vonatkozó 1973. évi szerződés Argentína-Uruguay között. A medenceálla­mok részvételével létrehozott 1978. évi Amazonas együttműködési szerző­dés tárgya - a vízügyi kérdések rendezése mellett - felöleli a hajózást, a környezet megóvását, a bennszülött lakosság védelmét, stb., továbbá kiala­kítja a medenceállamok együttműködésének fórumait.

Észak-Amerikában igen kiterjedt és részletekbe menő szabályozás jött létre az amerikai-kanadai, illetve az amerikai-mexikói vízügyi kapcsolatok területén. Az Egyesült Államok és Kanada között az 1909-ben kötött határvízegyezmény jelenti az alapkövet, különösen a széles hatáskörű kö­zös bizottság felállításával. A Niagara vízerő-hasznosításáról és a vízesések

természeti szépségeinek megóvásáról szóló 1950. évi szerződés és a Szent Lőrinc tengeri út projektre vonatkozó 1952. évi megállapodás mellett kü­lönösen két szerződés érdemel figyelmet: az 1961. évi Columbia meden­ceszerződés a vízi energia kiaknázásáról és az árvízvédelemről integrált rendszer keretében és az 1978. évi Nagy Tavak vízminőségvédelmi megál­lapodás, mely utóbbi kevésbé jogi elveivel, inkább részletekbe menő prag­matikus megoldásaival jellemezhető.

A Harmon-doktrina megfogalmazása után néhány év­vel - a precedensjelleg kizárásával - az Egyesült Államok és Mexikó 1906­ban egyezményt kötött a Rio Grande vízhozamának öntözési célú megosz­tásáról. 1933-ban felállították a Nemzetközi Határ- és Vízügyi Bizottságot, majd 1944-ben létrejött a Colorado, a Tijuhana és a Rio Grande vizeinek hasznosí­tásáról szóló szerződés, mely mennyiségi felosztást alkalmaz. A hetvenes években kötötték meg a különböző szennyezési problémákat megoldó szerződéseket (p1. az 1973. évi megállapodás a Colorado folyó sótartalma tárgyában).

A Nemzetközi Jogi Egyesület (ILA) által 1966-ban elfogadott Helsinki Szabályok (Helsinki Rules) széles körben pozitívan fogadott kísérletet tett a nemzetközi vízgyűjtő medencék hasznosítására és szennyezés elleni vé­delmére vonatkozó nemzetközi gyakorlatban érvényesülő elvek identifiká­ciójára és megfogalmazására. A Helsinki Szabályok vezették p1. be az éssze­rű és méltányos részesedés kulcselvét, a tényezővizsgálati módszert. Az ILA további határozatai a nemzetközi vízügyi együttműködés egyes speciális területeiről (p1. árvízvédelem, a vízkészletek igazgatása, a folyószabályozás, a víz és más természeti erőforrások kapcsolata, föld alatti vizek) szólnak, vagy továbbfejlesztik a Helsinki Szabályokat, p1. a szennyezés elleni véde­lem területén, illetve a károkozás tilalmának integrálásával.

A Nemzetközi jogi intézetnek a nem tengeri vizek hasznosításáról szó­ló salzburgi határozata (1961) a két párhuzamos elv, azaz az ésszerű és méltányos részesedés és a károkozás tilalma mellett fontos eljárási kötele­zettségeket is identifikál, athéni határozata (1979) pedig szigorú anyagi és eljárási kötelezettségeket tartalmaz a vízminőség-védelem területén, ide ért­ve a szennyező nemzetközi jogi felelősségét is.

A nemzetközi folyók nem hajózási célú hasznosítására vonatkozó nem­zetközi szokásjog fejlődésében a döntő fordulatot a nemzetközi jog e terü­letének kodifikációja hozta. Már az ENSZ Közgyűlésének 1970. évi határozata, mellyel megbízta a Nemzetközi jogi Bizottságot (NJB) a kodifikációs fel­adattal, a kodifikáció fogalma alapján úgy értelmezendő, hogy ezzel a nemzetközi közösség mint egész hallgatólagosan elismerte nemzetközi szo­kásjogi szabályok létezését.

A NJB 20 évi munkával kidolgozta a tervezetet, melynek alapján fogadta el az ENSZ Közgyűlése a nemzetközi folyók nem hajózási hasznosításának jo­gáról szóló 1997. évi New York-i egyezményt. Az egyezmény legfontosabb ren­delkezései a következők: a nemzetközi vízrendszer fogalmának meghatározá­sa, a folyómegállapodások és ezek szerződő felei, az általános elvek (ésszerű és méltányos hasznosítás és részesedés, a károkozás tilalma, együttműködés, rendszeres adat- és információcsere), tervezett intézkedések (értesítési és kon­zultációs kötelezettség), az ökológiai rendszerek védelme és megóvása, a szennyezés megelőzése, csökkentése és ellenőrzése, igazgatás, folyószabályo­zás, a vízkárok megelőzése és enyhítése, szükséghelyzetben teendő intézke­dések, a vízügyi viták rendezése, melyben egyoldalúan lehet vizsgáló bizott­ságtól ténymegállapítást kérni, ugyanakkor továbbra sincs kötelező bíráskodás.

Az 1997. évi New York-i egyezmény kommentárja

. Az egyezmény fogalom meghatározása tükrözi a vízrendszerek hidrológi­ai egységét, csak a felszíni és felszín alatti vizekkel fizikai kapcsolatban nem álló nagy mélységben levő rétegvizekre nem vonatkozik.

. Az egyezmény visszatükrözi a nemzetközi folyók jogának dualista struktúráját: a folyó-megállapodásról szóló rendelkezésből következik az, hogy ez utóbbiak jelentik a parti államok jogainak és kötelezettségeinek elsődleges forrását, az 1997. évi egyezmény szubszidiárius jellegű, és ket­tős funkciója van, jelesül egyrészt irányelveket ad jövendő megállapodások számára, másrészt - megállapodás hiányában - alkalmazandó jogot jelent a parti államok számára.

. Az ésszerű és méltányos hasznosítás és részesedés, illetve a károko­zás tilalma egymáshoz való viszonyát nem határozza meg egyértelműen. (A NJB 1991. évi ideiglenes tervezete az utóbbinak, az 1994. évi végleges ter­vezet viszont az előbbinek adott prioritást!)

. A ,,tervezett intézkedések" címszó alatt meghatározott eljárási kötele­zettségek, nevezetesen az értesítés, az értesítés követelése, a válaszadás, az időleges felfüggesztés, a konzultáció és tárgyalás vita esetében kiemelkedő jelentőségű, miután ezeket a kérdéseket - hasonló mélységgel - a vízügyi szerződések nem szokták szabályozni. A fejezetcím ugyan azt sugallja, hogy egyszeri eljárási kötelezettségekről van szó, ennek ellentmond azonban egyrészt az együttműködési kötelezettség mint általános elv állandósága, másrészt az ökológiai rendszerekkel és a szennyezéssel kapcsolatos köte­lezettségek folyamatossága.

. Az a rendelkezés, mely szerint a jóhiszemű konzultációk és tárgyalások során minden államnak ésszerűen tekintetbe kell venni más államok jogait és törvényes érdekeit (17. cikk 2. pont) egyrészt gyengíti az egyezmény nor­matív erejét, másrészt ellentétes a nemzetközi jog azon vitathatatlan szabályá­val, hogy az államok jogait tiszteletben kell tartani (p1. Lanoux-tó ügy, Bős­-Nagymaros ügy), ami jóval több azok "ésszerű figyelembevételénél".

. Az egyezmény környezetvédelmi rendelkezései, a vizek kártételei (p1. árvíz, jégveszély, erózió, sósvízbehatolás, szárazság, elsivatagosodás) elleni védelemre vonatkozó kötelezettségek nemcsak egyértelműnek tűnnek, de "ha szükséges" közös fellépést is előírnak.

Kiemelendő a veszélyhelyzetek esetére előírt azonnali értesítési és együttműködési kötelezettség.

. A kötelező ténymegállapítás bevezetése (mely nyilvánvaló jogfejlesz­tés!) jelentős lépés a vízügyi viták megoldásában, és ellensúlyozhatja azt, hogy az egyezmény nem írja elő ab ovo a Nemzetközi Bíróság vagy válasz­tott bíróság joghatóságát.