A külföldiek jogi helyzetének fejlődése a nemzetközi jogban, a területi és a személyi felségjog a külföldiek esetében

Külföldi alatt valamely állam területén tartózkodó olyan természetes és jogi személy értendő, aki ezen ország joga szerint nem az állam állampolgára vagy honosa.

E meghatározásban visszatükröződik a külföldiek helyzetének kettős­sége. Egyrészt azon tény alapján, hogy a külföldiek valamely állam terüle­tén tartózkodnak, ipso facto e területi állam területi felségjoga, impériuma alatt állnak, jelesül ezen állam jogszabályainak hatálya általában kiterjed a külföldiekre is, akik kötelesek ezeket a jogszabályokat tiszteletben tartani, a hatóságok ellenőrzést gyakorolnak, a közigazgatás eljár ügyeikben, az igaz­ságszolgáltató szervek joghatósága alatt állnak, magatartásukat és jogügyle­teiket ezen ország joga szerint kell elbírálni, stb. A külföldi helyzetének másik összetevő eleme pedig az, hogy - a tartózkodási hely szerinti állam területi felségjoga mellett - "saját" államuk, azaz állampolgárságuk 424h78e vagy honosságuk szerinti állam személyi felségjoga alatt állnak, tehát ugyanúgy be kell tartaniuk hazájuk jogszabályait, különösen a külföldi jogügyleteik­re vonatkozó rendelkezéseket, hűséggel tartoznak, stb.

A külföldiek helyzetére vonatkozó nemzetközi jogalkotás, melyet némi fogalmi pontatlansággal nemzetközi idegenjognak nevezhetünk, a XIX. században kezdődött és fejlődött ki, szoros kölcsönha­tásban az európai hatalmak gazdasági expanziójával. Ez az állítás nem kívánja tagadni azt, hogy a külföldiek helyzetének szabályozása korábban is lé­tezhetett. Bár a külföldit általában ellenségnek tekintették, Kína és Japán pedig évszázadokra elzárkózott minden külső kapcsolattól, az ókori Hellasz a proxenos intézményében, a középkorban a zarándokokra alkalmazandó pax Deivel, azaz a zarándokok elleni erőszak megtiltásával, vagy az általánosan érvényesülő személyi joggal szemben a kereskedők jogának térnyerésével fellelhetjük a mai nemzetközi idegenjog előzményeit. A XIX. századtól azután sorozatban jöttek létre letelepedési, illetve kereskedelmi, hajózási és letelepedési egyez­mények, melyek bennrejlő partikularizmusát a legnagyobb kedvezményes záradék fokozatosan feloldotta. Ezen kívül a nagyhatalmak állampolgáraik és jogi személyeik diplomáciai védelme cél­jából a nemzetközi jog általános szabályainak segítségét is igénybe vették, döntően a latin-amerikai országok irányában. A gyarmatbirodalmakból ki­maradó, főleg ázsiai országok esetében ugyanezt a célt szolgálta a kapitu­lációs és koncessziós rendszer. A latin-­amerikai államok által hirdetett egyenlő vagy nemzeti elbánással, azaz a belföldiek és külföldiek közötti jogi egyenlőség hangsú­lyozásával, ez utóbbiak privilégiumainak elutasításával szemben az európai nagyhatalmak a minimális nemzetközi standard érvényesítését igényelték, azaz azt, hogy a külföldiek számára a nemzetközi közösség által általában elismert jogokat akkor is biztosítani kell, ha azokkal az adott állam polgá­rai nem rendelkeznek.

A diplomáciai védelem egyre inkább kibontakozó gyakorlatában kellett megoldást találni az egyenlő vagy nemzeti elbánás elve és a minimális nemzetközi standard közötti kollízió feloldására, mely - nem véletlenül - inkább ez utóbbinak adott prioritást. A diplomáciai védelem intézményé­nek rendszeres alkalmazása miatt e terület összekapcsolódott az államok nemzetközi jogi felelősségével. Ez utóbbit leszűkítették a külföldiek szemé­lyében vagy vagyonában okozott károk miatti felelősségre és így - hibás módon - összekeveredett a nemzetközi felelősség és a külföldiekre vonat­kozó nemzetközi jogi szabályozás. Az 1930. évi hágai kodifikációs konferencián azután kiderült, hogy a nemzetközi közösség e kérdésben végletesen megoszlott.

A XX. század második felének nagy változásai alapvetően érintették a külföldiek helyzetére vonatkozó - a XIX. században kifejlődött - nemzet­közi jogi szabályok sorsát.

Az emberi jogok nemzetközi rendszerének létrejötte a hajdani nem­zetközi idegenjog legtöbb szabályát elavulttá tette, és az azzal kapcsolatos problémák jó részét magasabb szinten megoldotta, mivel a külföldiek jog­állását grosso modo meghatározzák a nemzetközileg biztosított emberi jo­gok: p1. különösen az élethez, személyes szabadsághoz, a diszkrimináció kizárásához, a jogi védelemhez, a méltányos bírói eljáráshoz, a magánélet tiszteletben tartásához fűződő jogok.

A területi és a személyi felségjogból eredő jogosítványok

E körbe tartozik az, hogy az állam hogyan és milyen feltételek mellett en­gedi be a területére történő belépést, hogyan távolíthatja el területéről a külföldit, illetve ezzel kapcsolatban milyen nemzetközi kötelezettségei lehetnek, végül az állam milyen lépéseket tehet az állampolgárait és jogi sze­mélyeit külföldön ért jogsérelmekkel szemben.

Külföldiek belépése az állam területére: az állam szuverén módon dönti el azt, hogy a külföldiek mikor, hogyan és milyen feltételekkel léphet­nek területére. Az e tárgyban született belső jogszabályokat végrehajtó egye­di aktust szokás vízumnak nevezni, mely jogosítványt jelent az állam terü­letére való belépésre és az ott tartózkodás feltételeire. Az államok többsége, így Magyarország is nemzetközi szerződéseket kötöttek a vízumkényszer kölcsönös megszüntetéséről. Az államok megállapodhatnak közös vízum bevezetéséről is, p1. az Európai Unió tagállamainak többsége az 1985. és 1990. évi schengeni megállapodásokkal.

Az államoknak a területükre való belépésre vonatkozó döntési szabad­ságát alapvetően nem érintve, két kérdés érdemes megfontolásra. Egyrészt az államok együttműködésének nemzetközi jogi alapelve alapján az állam teljes elzárkózása aligha tűnik megengedettnek, másrészt figyelembe kell venni a diszkrimináció általános tilalmát is.

Mint a belépés tekintetében, úgy abban is szuverén módon dönt az állam, hogy hogyan és milyen feltételek mellett távolítja el a külföldit terüle­téről. Az ezt lehetővé tevő jogintézmény a kiutasítás, melyre akkor kerülhet sor, ha a külföldi tartózkodási engedélye lejár, megsérti a területi állam jog­szabályait vagy jelenléte más szempontból nem kívánatos. A kiutasítás jogá­nak gyakorlása során is figyelembe kell venni a nemzetközi együttműködés elvét és a diszkrimináció tilalmát.

Területi szuverenitása alapján az állam szabadon dönt arról is, hogy meddig engedi meg a külföldi számára a területén való tartózkodást. Az ál­lam erre vonatkozó szabadságát a kiadatás nemzetközi jogintézménye kor­látozza. Kétoldalú, esetleg multilaterális (p1. az 1957. évi európai kiadatási egyezmény) kiadatási szerződések sorozata határozza meg a kiadatási köte­lezettségeket és azok feltételeit. Vannak olyan nemzetközi szerződések is, melyek kimondják azt, hogy a szerződési tárgyban meghatározott bűncselek­mény a hatályos kiadatási szerződések alá esik. A res inter alios acta nec nocere nec prodesse potest (mások közötti megállapodás sem jogokat, sem kötelezettségeket nem hozhat létre) elv el­lenére a kiadatási szerződéseknek vannak közös elemei. Ezek a következők:

. Az állam saját állampolgárait nem adja ki. E szabály kivételeként ér­telmezhetők a háborús bűnösök állampolgárságra tekintet nélkül történő kiadására vonatkozó szerződéses rendelkezések, p1. az 1947. évi magyar békeszerződés releváns rendelkezései. Ezen kívül az 1988. évi Lockerbie­-ügy kapcsán, ahol a líbiai titkosszolgálat tagjait gyanúsították egy amerikai utasszállító gép felrobbantásával, a Biztonsági Tanács Líbiáról szóló 1992. évi határozata a vélelmezett elkövetők kiadatását és a nemzetközi vizsgálat­ban való együttműködést követelte meg, majd - ezek megtagadása után - szankcióként katonai és légi embargót írt elő.

. A kiadatási kérelem conditio sine qua vonja a kiadatást kérő és a ki­adó állam közötti hatályos nemzetközi szerződés vagy - szoros kivételként - a viszonosság. Ennek keretén belül a kiadatási kérelem alapozódhat a területi, a személyes, esetleg az egye­temes joghatóságra is.

. A kiadatási kérelemben megjelölt bűncselekmény mind a kiadást kérő, mind pedig a kiadást teljesítő állam büntető törvénykönyve szerint bűncse­lekménynek minősüljön (p1. Magyarországtól nem kérhető házasságtörés miatt kiadatás) és csak olyan büntetés alkalmazható, melyet mindkét ország büntetőjoga ismer (ez a gyakorlatban a halálbüntetés kizárását jelenti).

. A kiadatást meg kell tagadni abban az esetben, ha a kiadott személy emberi jogai súlyosan megsérülnének.

A diplomáciai védelem nyújtása (vagy annak megtagadása) az állam diszkrecionális döntésének függvénye, mint azt a Nemzetközi Bíróság a Barcelona Traction ügyben (1970) elvileg leszögezte. A diplomáciai védelmet éppen diszkrecionális termé­szete különbözteti meg a konzuli védelemtől, mely utóbbi alatt azon jogi tevékenység értendő, melyet a konzul országa letartóztatott állampolgárá­nak kérelmére fejt ki.

A diplomáciai védelem feltételeit a nemzetközi szokásjog szabályozza:

. Diplomáciai védelemben csak az állam polgára vagy honosa részesít­hető. Ha az illető a területi állam joga szerint nem külföldi, hanem p1. ket­tős állampolgár, akkor nincs helye diplomáciai védelemnek.

. Diplomáciai védelemre csak az állampolgár vagy jogi személy ellen a területi állam szervei által elkövetett jogsértés esetén kerülhet sor. Jogsér­tés keletkezhet mind a belső jogi joghézagból, a jogszabályok helytelen al­kalmazásából, mind pedig a nemzetközi jogi kötelezettségek figyelmen kívül hagyásából. A magánszemélyek által a külföldinek okozott jogsérel­mek közvetlenül nem adhatnak alapot diplomáciai védelem nyújtására. Amennyiben a diplomáciai védelmet nyújtó állam és a területi állam elté­rően ítéli meg a tényállást, az ezzel kapcsolatos vitát békés eszközökkel kell rendezni.

. A diplomáciai védelem nyújtásának előfeltétele az, hogy a külföldi merítse ki a rendelkezésre álló belső jogorvoslatokat. Ez a szabály tükröző­dik a Nemzetközi Jogi Bizottságnak az államok nemzetközi felelősségéről szóló 1996. évi tervezetében.

"22. cikk. Ha az állam magatartása a nemzetközi kötelezettség által megkívánt eredménnyel összhangban nem álló helyzetet teremtett az idegeneknek - természetes vagy jogi személyek­nek - nyújtandó bánásmód terén, a kötelezettség megengedi azonban, hogy a megkívánt vagy azzal egyenértékű eredményt az állam utólagos magatartásával mégiscsak elérje, akkor kötelezettségszegés csak abban az esetben van, ha az érintett idegenek a számukra hozzáférhető hatékony helyi jogorvoslatokat anélkül merítették ki, hogy a kötelezettség által meg­kívánt, vagy ahol ez nem lehetséges, vele egyenértékű bánásmódban része­sültek volna."

A Nemzetközi Jogi Bizottság tervezetéből világosan kitűnik az, hogy a külföldiekkel kapcsolatos nemzetközi kötelezettségek par excellence ered­ménykötelezettségnek minősülnek, mely speciális területen mód van a kezdeti jogellenes eredmény utólagos - a jogorvoslatot követő - orvoslására. A belső jogorvoslatok kimerítésének szabálya azonban nem parttalan, csak a "hatékony és rendelkezésre álló" jogorvoslatokra korlátozódik.