A kisebbségvédelem európai megoldásai

Az Európa Tanács, mint regionális nemzetközi szervezet lépései a kisebbségvédelemben

Kezdetben az Európa Tanács is ahhoz az uralkodó nézethez igazodott, mely szerint az emberi jogok nemzetközi rendszere mellett nincs szükség speci­ális kisebbségvédelmi szabályokra. Ez tükröződik az 1950. évi emberi jogok európai egyezményében, melynek következtében hatékony kisebbségvédel­mi mechanizmusa nem volt alkalmazható a kisebbségi jogok megsértésének eset 333j94d eire. A nyolcvanas évek végétől jelentős fordulat következett be, úgy is fogalmazhatunk, hogy a kisebbségi tárgyú nemzetközi jogalkotás súlypont­ja e szervezetbe helyeződött át.

1992-ben megszületik a regionális vagy kisebbségi nyelvek európai kartája. E nemzetközi szerződés több érdekes sajátossággal ren­delkezik, melyek közül a legszembetűnőbb az, hogy az államnak a többnyel­vűség - különösen a speciális nyelvi zónákban történő - különböző mély­ségű biztosítására vonatkozó intézkedések listáját tartalmazza, melyből a szerződés kötelező hatályát elismerő államnak több mint egyharmadot (35) választania kell az oktatás, az igazságszolgáltatás, a közigazgatás, a média, a kultúra, a gazdasági és társadal­mi élet, valamint a határon átnyúló kapcsolatok területein, melyen belül az oktatás és a kultúra súlyozottan szerepel. Kiemelendő továbbá az is, hogy a szerződés sem individuális, sem kollektív nyelvi jogokat nem biztosít, nem a nyelvi kisebbségek, hanem a nyelvek védelméről van szó azon felismerés alapján, hogy a különböző történeti nyelvek az európai kulturális örökség fontos részei. Ez előbbiből következően a végrehajtás ellenőrzését az ún. reporting system, azaz a rendszeres jelentések és azok megvizsgálása mód­szerével biztosítják, így nincs szó semmiféle panaszjogról. E nyilvánvaló elő­relépés ellenére figyelembe veendő az is, hogy különböző záradékok gyen­gítik a vállalt kötelezettségek szigorúságát.

Az Európa Tanács keretében 1995-ben fogadták el a nemzeti kisebb­ségek védelmének keretegyezményét. A keretegyezmény­ről aligha mondható az, hogy bővítette vagy megújította volna a hagyomá­nyos kisebbségi jogokat sőt néhány vonatkozásban, p1. a nyelvhasználatban, a részvételi jogban, vagy az oktatás területén inkább visszalépésről van szó. Paradox módon csak a kisebbségi lét szabad megválasztásának jogáról, il­letve a nemzetközi jog elveinek, különösen a szuverén egyenlőség, terü­leti integritás és politikai függetlenség tiszteletben tartásának kötelezettsé­géről van hangsúlyozottan szó.

A kisebbségi jogokkal szemben a keretegyezmény a kisebbségi jogok­kal kapcsolatos kötelezettségekre helyezi a hangsúlyt, az állam számára elő­írja azok tiszteletben tartását, elismerését, esetleg azt, hogy nem akadályoz­hatják (p1. a határon átnyúló kapcsolatoknál). E körben szerepelnek határozott kötelezettségek, p1. az erőszakos asszimiláció vagy a lakossági ará­nyok megváltoztatásának tilalma vagy a gyülekezési és egyesülési jog biz­tosítása, többségük azonban - mint az egyezmény kommentárja fogalmaz - programjellegűek, illetve rendkívül rugalmasak, melyet olyan formulák használatával érnek el mint törekedni, támogatni, bátorítani, erőfeszítést tenni, az ésszerű szükségességet vagy arányosságot figyelembe venni, stb. A kommentár egyértelművé teszi azt is, hogy a keretegyezmény rendelke­zései nem közvetlenül alkalmazhatók, ^,tehát megfelelő jogalkotási intézke­déseket kell foganatosítani. Ez utóbbi kaput nyit további megszorítások al­kalmazására, p1. a névhasználatnál.

A kétoldalú kisebbségi egyezmények

A kisebbségvédelem biztosításának igen hatékony módja. az, amikor a közvetlenül érdekelt államok állapodnak meg egy adott kisebbség jogairól és a végrehajtás garanciáiról. Az olaszországi Dél-Tirol német kisebbségéről az 1946. évi olasz-osztrák megállapodás  rendelkezett, melynek végrehajtására fogadták el 1969-ben az ún. dél-tiro­li csomagot megteremtve a német nyelvű önkormányzatot.

A kilencvenes években Kelet-Közép-Európában és Kelet-Európában szinte általános gyakorlattá vált az, hogy politikai szerződésekben (alapszer­ződés, jószomszédsági és együttműködési szerződés) rendelkeztek a ki­sebbségek jogairól. A sort az 1991. évi lengyel-német alapszerződés nyi­totta meg.

Magyarország kétoldalú kisebbségi szerződései a következők:

Az 1991. évi magyar-ukrán jószomszédsági és együttműködési szer­ződés és az ahhoz kapcsolódó nyilatkozat (1995: XLV. tv.).

Az 1992. évi magyar-szlovén barátsági és együttműködési szerződés (1995: XLVI. tv.), valamint a Magyar Köztársaságban élő szlovén ki­sebbség és a Szlovén Köztársaságban élő magyar nemzeti közösség különjogainak biztosításáról szóló egyezmény (1996: VI. tv.).

z 1992. évi magyar-horvát barátsági és együttműködési szerződés (1995: XLVII. tv.).

Az 1995. évi magyar-szlovák szerződés a jószomszédi kapcsolatokról és a baráti együttműködésről (1997: XLIII. tv.).

Az 1996. évi magyar-román szerződés a megértésről, az együttműködésről és a jószomszédságról (1997: XLIV. tv.).

A jogi kötelező erő nélküli kisebbségvédelmi dokumentumok

A nemzetközi kisebbségi jog sajátos vonása az, hogy abban jelentős szerepet játszanak a nemzetközi jogforrásnak nem minősülő dokumentumok:

Az Európai Biztonsági és Együttműködési Értekezlet (EBEÉ) 1975. évi helsinki záróokmánya (jogi természetéről 1. Nemzetközi jog I. kötet 99. o.) az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartásának vezérlő elve (VII. elv) keretében rendelkezik a kisebbségvédelemről. Az 1989. évi bécsi utótalálkozón fontos helyet kapott a romániai magyar kisebbségek problé­mája. Ezt követően az 1990. évi koppenhágai, ún. emberi dimenziós konfe­rencián elfogadott dokumentum minőségi ugrást hajtott végre, rögzített a ki­sebbségi jogok katalógusát, ide sorolva a kollektív jogokat is. A koppenhágai elveket az "Új Európáért" c., 1990. évi párizsi charta kifejezetten megerősítette. 1992-ben pedig az EBEÉ létrehozta a Nemzeti Kisebbségek Főbiztosának Intézményét, mely egyben jelzi azt, hogy a nemzeti kisebbségek védelme mint emberi jogi kérdés kiegészül biztonságpolitikai megfontolásokkal.

Az 1992. évi maastrichti szerződést követően úgy tűnt, hogy megkezdő­dik az Európai Unió szerepvállalása a nemzeti kisebbségek ügyében. A kö­zös kül- és biztonságpolitika keretében meghatározott célok között található az emberi jogok és alapvető szabadságok tiszteletben tartása, valamint a béke fenntartása és a nemzetközi biztonság erősítése az ENSZ Alapokmá­nyának és a Helsinki Záróokmányának elveivel, továbbá a Párizsi Charta céljaival összhangban. Az e politika jegyében fogant Balladour­tervből született meg az 1995. évi Európai Stabilitási Egyezségokmány. El­nevezése ellenére e dokumentum nem nemzetközi szerződés, deklaráci­óból, valamint a jószomszédsági és együttműködési szerződések (több mint 100) listájából áll. A deklaráció hibrid jellegű, fellelhetők benne jogi és politikai elemek, a listával pedig megvalósul a különböző megállapodá­sok egységbe foglalása. Végül az egyezségokmány a végrehajtás biztosítá­sát átruházta az EBEÉ/EBESZ-re, mely jószolgálati missziót fejt ki a kisebb­ségekkel kapcsolatos pactum de contrahendo folyamatában, továbbá felelősséget vállal a deklaráció elveinek és a hatályos és létrehozandó szer­ződéseknek a tiszteletben tartásáért. E feladatok elsősorban az ún. utótalál­kozókra és a főbiztosra háramlanak.

Nemzetközi szerződésekben és más dokumentumokban gyakran visszautalnak, sőt jogi kötelezettséggé emelik az Európa Tanács Tanácsko­zó Gyűlése által 1993-ban elfogadott 1201. sz. ajánlását. Miután az Európa Tanács fontolóra vette a kisebbségek kulturális jogaival foglalkozó - és az emberi jogok európai egyezményéhez (1950) kapcsolódó - kiegészítő jegyzőkönyv megalkotását, a Tanácskozó Gyűlés ezen ajánlással kívánta e folyamatot elősegíteni. Sajnálatos módon e jegyzőkönyv nem jött létre, ennek következtében az 1950. évi egyezmény jogvédelmi mechanizmusai nem alkalmazhatók a kisebbségi jogok megsértésének ese­teiben. Így az 1201/1993. sz. ajánlás önálló életet kezdett élni, hivatkozá­si alappá, sőt szerződéstartalmat meghatározó eszközzé vált.

A kisebbségvédelem és a nemzetközi jog általános szabályai

Az előző pontok összefoglalták a kisebbségvédelem tárgyában létrejött nemzetközi szerződéseket és politikai dokumentumokat. Ezek áttekintése után vetődik fel az a kérdés, hogy a nemzetközi jog általános szabályai megállapítanak-e nemzetközi kötelezett­ségeket azon államok számára, melyek területén nemzeti, etnikai, vallási vagy nyelvi kisebbségek élnek. A feltett kérdésre igennel kell válaszolni az aláb­bi megfontolások alapján:

Széles körű nemzetközi gyakorlat támasztja alá azt a tételt, hogy a nem­zetközi közösség általánosságban elfogadta a kisebbségek védelmének szükségességét és e célból a különböző államok különböző nemzetközi kötelezettségeket vállaltak és politikai állásfoglalásaik bizonyos fajta jogi meggyőződést tükröznek.

Messzemenő következménnyel jár a kisebbségvédelem integrációja az emberi jogok nemzetközi rendszerébe. Ellentétben az ideiglenesnek tekin­tett népszövetségi rendszerrel, a kisebbségi jogok az emberi jogok és alap­vető szabadságok szerves részei, így a dolog természete szerint általános jellegük logikailag is levezethető.

Magától értetődik az, hogy a nemzetközi jog általános szabályai csak a kisebbségek védelmét biztosító legalapvetőbb kötelezettségekre vonatkoz­hatnak, jelesül p1. a fennmaradás biztosítására, a kisebbségek fizikai vagy egyéb megsemmisítésének tilalmára.

Az előzőek fényében megalapozott a Badinter-bizottság (a jugoszláv békekonferencia választott bírósága) 1991-ben megfogalmazott első véle­ménye, mely a nemzetközi jog feltétlen érvényesülést kívánó szabályaihoz (ius cogens) sorolta a kisebbségek védelmét.