A diplomáciai és a konzuli kapcsolatok jogának történeti fejlődése

A diplomáciai kapcsolatok jogáról szóló 1961. évi bécsi szerződés pream­buluma emlékeztet arra, hogy "a világ népei ősi idők óta elismerik a dip­lomáciai képviselők jogállását". Azt a tételt, hogy a diplomácia és intézmé­nyei oly régiek mint a történelem, maguk a tények bizonyítják. Elengedhe­tetlenül szükséges volt mindig arra, hogy az egymástól elkülönült politikai közösségek - a háborúkon kívül - másfajta kapcsolatokat is fenntartsanak. E célból az uralkodók és városállamok különbözőképpen nevezett meg­bízottakat küldtek, akik békeszerződésekről, szövetségekről vagy szövetsé­gek megosztásáról, a kereskedelem feltételeiről, a foglyok kicseréléséről tár­gyaltak, hadikövetekként teljesítették a háborúindítás formalitásait, az adott ország politikai helyzetére vonatkozó megfigyeléseikről jelentéseket küld­tek haza. Aligha lehet kétséges az, hogy e tevékenységek 515i87f térben és időben erősen hullámoztak, hol megerősödtek és kibővültek, hol pedig meggyen­gültek, megszakadtak vagy összeszűkültek.

A diplomácia történetében tallózva csak néhány tény említésére szorít­kozhatunk. Krétán a knószoszi palotában volt követek lépcsője. Thucydides görög történetíró beszámol arról, hogy a polisok igen gyakran küldtek kép­viselőket egymáshoz, akiket ünnepélyesen fogadtak és különleges bánás­módban részesítettek. A Nagy Sándor birodalmának felbomlásából létrejött diadochosok követeket küldtek az indiai császárhoz, és Asoka császár alatt e kapcsolatok rendszeressé és kölcsönössé váltak. A követküldési gyakorlati folytatása mellett a római jog kialakította a követek sérthetetlenségének elvét, mely korábban - a hellén kor­ban - vallási alapokon nyugodott. Kínai forrásokból úgy tudjuk, hogy a kí­nai császár követet küldött Marcus Aureliushoz, illetve Strabon római történetíró beszámol arról, hogy indiai követ járt Augustus császárnál.

A középkorban Bizánc különös fontosságot tulajdonított a diplomáci­ának. Konsztantinosz Porfürogenetosz ceremóniakönyve részletesen leír­ja a követségek fényűző pompáját és a rájuk vonatkozó szabályokat. A bi­zánci császár küldötte mellett Nagy Károly udvarában megjelent a bagdadi kalifa képviselője is (800 körül), aki még a kínai császárhoz is küldött követet. A középkorban - az egyház sajátos szervezete következté­ben - a pápai legátusok játszottak különösen fontos szerepet, de világi uralkodók is éltek a követküldés eszközével.

A középkor végén a diplomáciában új korszak köszöntött be: kialakult az állandó követség intézménye. Az eddig feltárt adatok szerint az első ál­landó követséget Zsigmond magyar király (és német-római király) állította fel a milanói Sforza-herceg udvarában (1425-­1432). Az állandó követség intézménye az 1450-es években teljesen kiépült Itáliában, e sajátos nemzetközi mikrokozmoszban és a reneszánsz többi újításával egyetemben 1500 körül terjedt el Európa többi részében, majd a vesztfáliai béke (1648) után teljesen általánossá vált az európai jogközös­ségben. E fejlődést nem tudta feltartóztatni az állandó követekkel szembeni bizalmatlanság sem. Ezzel kapcsolatban utalni lehet arra, hogy a XVI. szá­zadban VII. Henrik angol király, vagy IV. Henrik francia király nem volt haj­landó állandó követet fogadni, II. Lajos királyunk 1525. évi törvénye pedig a császári és velencei követek kiutasításáról rendelkezik és maga a nemzet­közi jog tudományának "atyja", H. Grotius is szükségtelennek tartotta ezt az intézményt. Az állandó követségek kialakulását követő két évszázadban kü­lönösen Velence követei érdemelnek említést, e követi jelentések felbe­csülhetetlen történeti források.

Az állandó követségek intézményének meggyökeresedése további fej­lődést idézett elő. Bár a külpolitika továbbra is az uralkodók legszemélye­sebb ügye volt, lebonyolításához állandó hivatali szervezetre volt szükség, így kialakultak a külügyminisztériumok. A külügyminiszterek és a külpoli­tikát is kezükben tartó kormányfők között számos nagy politikus volt (p1. Richelieu, Mazarin, Kaunitz, később Talleyrand, Metternich, Bismarck). A po­litikai hatalmát vesztett arisztokrácia pedig elfoglalta a követi posztokat, mely helyzet gyakorlatilag az I. világháborúig fennállt.

A követek jogállását szabályozó nemzetközi szokásjogi elvek - gyakor­lati esetek hatására - egyértelműbbé és pontosabbá váltak. Pl. a Mendoza­ügyben, amikor II. Fülöp spanyol király követe Londonban részt vett az Erzsébet királynő elleni összeesküvésben, A. Gentili véleményét (De legationibus) elfogadva nem vonták felelősségre, nem végezték ki, hanem csak persona non gratanak (nemkívánatos személynek) nyilvánították. E megoldást automatikusan alkalmazták akkor is, amikor a francia követ be­lekeveredett Cromwell meggyilkolásának kísérletébe. Amikor a XVIII. szá­zad elején a cár londoni követét az adósok börtönébe zárták, Anna király­nő különmegbízottja kért ünnepélyes bocsánatot az elkövetett jogsértésért és az átadott jegyzék megerősítette azt, hogy a követ immunitása a common law szabálya.

A követek rangsora hosszú időn keresztül vitás kérdés volt. Volt olyan felfogás, hogy a német-római császár nem léphet az egyenlőséget feltéte­lező diplomáciai kapcsolatra a saját magával nem egyenrangúnak tekintett uralkodókkal. Miután a Habsburgok kezdetben magyar, illetve cseh királyi minőségükben küldtek csak követeket, ezért egy törökországi rangsorvitában a francia követ nem volt hajlandó II. Rudolf követének elsőbbségét elfogadni, mert nem lehet olyan helye a rangsorban, mintha a császár kép­viselője lenne. Egy a XVI. század elejéről származó szertartáskönyv ugyan megállapította a pápai udvarba küldött követek rangsorát, de ennek érvé­nyességét sokan vitatták. Csak az 1815. évi bécsi statútum (és az azt kiegé­szítő acheni jegyzőkönyv) valósította meg - máig kiható érvénnyel - a kö­vetek, azaz a képviseletvezetők rangsorát.

A konzuli intézmény gyökerei is a messzi múltba nyúlnak vissza. Hellasz korszakában a proxenos kísérte figyelemmel más poliszok és polgáraik ügyeit, akit a polisz polgárai közül jelöltek ki, és akiben a mai tiszteletbeli konzul ősét lehet látni. Ezen kívül a görög telepesek és a helyi hatalmassá­gok közötti kapcsolattartást az ún. prostates biztosította. Pl. Kr. e. VI. század­ban az egyiptomiak megengedték Naucritas város görög telepeseinek prostates megválasztását, aki a görög jog szerint járt el a görögök ügyeiben. A Római Köztársaságban Kr. e. 242-ben jött létre a praetor peregrinus tiszt­sége, aki a külföldiek egymás közti, illetve a peregrinusok és a római pol­gárok közötti vitákban bíráskodott a ius gentium alapján, mely magába fog­lalta a külföldi jogot, kereskedelmi szokásokat és jogelveket.

A Római Birodalomban a konzulok a legfőbb polgári és katonai méltó­ságok közé tartoztak. Később e címet kapták meg a Bizáncban letelepedett kereskedelmi gyarmatok élén álló magistrátusok. A XI. században nyerte el Velence azt a jogot, hogy konzulokat küldjön Bizáncba, akik eljártak a velen­ceiek polgári és büntető ügyeiben. Az ezt követő évszázadban - III. Alexios aranybullája alapján - más városok (p1. Genova, Montpellier, Narbonne) is hasonló jogokat kaptak. A kereskedelemnek - a keresztes háborúknak kö­szönhető - fejlődése tovább stimulálta a konzuli intézmény fejlődését. A Földközi-tenger keleti partjának városaiban olasz városállamok (Velence, Pisa, Genova, Amalfi) kereskedői, de francia és spanyol kereskedők is kon­zulokat választottak a kereskedelem felügyelete, az érdekvédelem és a jog­viták eldöntésének feladatával. Pl. ilyen jogot kapott a XIII. században Mar­seille Tyrusban és Bejrutban, Montpellier pedig Antiochiában és Cipruson. A konzulok hatáskörét a kapitulációs szerződések erősítették meg és terjesz­tették ki. Ilyen szerződést kötött a szultánnal Velence (1454), illetve I. Ferenc francia király (1535) II. Szolimánnal.

A késő középkorban a konzuli intézmény Nyugat-Európa kereskedő városaiban is elterjedt Pl. voltak olasz konzulok Angliában és Németalföld-

ön, angol konzulok Svédországban, Dániában vagy Pisában. A konzuli in­tézményről is szól p1. a tengeri kereskedelmi szabályokat és szokásokat kompiláló Consolato del Mare (1279).

A centralizált államok kialakulása (XVII-XVIII. század) a korábbi konzuli intézmény hanyatlását idézte elő. Az uralkodók ellenőrzésük alá kívánták vonni a konzulokat és a konzuli feladatokat átruházták az állandó követek­re. Csak a XVIII. század végének nagy kereskedelmi, hajózási és ipari fellen­dülése értékelte fel újból a konzuli munkát. Mária Terézia Bécsben konzuli akadémiát alapított, Chateubriand megjegyezte, hogy a nagykövetek ideje lejárt, most a konzulok következnek, Talleyrand pedig emlékeztetett a kon­zuli feladatok széles körére és az ahhoz szükséges gyakorlati ismeretekre.

Az 1860-ban kötött brit-francia kereskedelmi szerződés (az ún. Cobden-szerződés) jelentette a kereskedelmi egyezmények új típusának be­vezetését, mely a szabadkereskedelemre és a legnagyobb kedvezmény el­vére épült, és ami kihatott a konzuli szerződésekre is.

Az európai jogközösségen kívül sajátosan alakult a konzuli intézmény fej­lődése. Az Oszmán Birodalomban és Perzsiában, továbbá Sziámban és japán­ban a XVIII-XIX. században létrejöttek a kapitulációs szerződések, melyek a keresztény államok polgárai fölött konzuli bíráskodást rendszeresítettek, akik­re mint hitetlenekre az iszlám jogi elvi okokból alkalmazhatatlan volt, ennek következtében extraterritoriális jogokat élveztek, ki voltak vonva a területi állam felségjoga alól. A Kínai Birodalomban a nyugati kereskedők érdeké­ben koncessziós rendszert alakítottak ki, a kínai városok külföldiek által lakott részét a nyugati konzulok igazgatása alá helyezték, akik a kínai hatóságoktól és a kínai jogtól függetlenül jártak el. Az e tárgyú szerződések sorozata az első ópiumháború (1842) után indult és virágkorában közel két tucat ország­nak volt ilyen területen kívüliséget biztosító szerződése több száz konzuli bírósággal. A kapitulációs és a koncessziós rendszer a XX. század első felé­ben gyakorlatilag megszűnt. A vesztes központi hatalmak a békeszerződésekben mondtak le e jogaikról, így Magyarország az 1920. évi trianoni szerző­désben. Szovjet-oroszország ideológiai megfontolások alapján megszüntette a cári birodalom által kötött szerződések hatályát, és ezt valósították meg a Kínával kötött megállapodások. Így a Nemzetközi Bí­róságnak "Az Egyesült Államok állampolgárainak marokkói jogai" ügyben (USA-Franciaország) hozott ítélete (1952) csak történelmi re­miniszcencia: bár elismerte a területen kívüliségre vonatkozó szerzett jogo­kat, Marokkó függetlenségével (1956) az USA e jogokról lemondott.

A közlekedés és a hírközlés eszközeinek fejlődése új munkamegosztást alakított ki a nemzetközi kapcsolatok belső szervei (államfő, kormányfő, kül­ügyminiszter) és a külső szervek (diplomáciai és konzuli képviseletek) kö­zött az előbbiek javára anélkül, hogy a diplomáciai és konzuli szervek min­den jelentőségüket elvesztették volna. Az államközi kapcsolatok tényleges lebonyolításával egyre inkább az ún. belső szervek foglalkoznak, mely jól bi­zonyítható az államok közötti tárgyalások legfontosabb részének kisajátításá­val (gyakori hivatalos és nem hivatalos látogatások). E folyamatban bennrej­lik a régi ad hoc követi intézmény új formában történő újjászületése is. Ezen kívül a nemzetközi együttműködés tárgyi kibővülése következtében valamennyi kormányzati szervnek vannak nemzetközi feladatai, ezek intézé­se többé már nem a kormányfő és a külügyminiszter kizárólagos hatásköre. Pl. a pénzügyminiszterek vesznek részt a Nemzetközi Valutaalap ülésein, a honvédelmi miniszterek a NATO-tanácskozásokon, a kulturális miniszterek az UNESCO, a földművelésügyi miniszterek a FAO legfontosabb rendezvé­nyein, a környezetvédelmi miniszterek a környezetvédelmi konferenciákon.

Last but not least a XX. század második felében megvalósult a diplomá­ciai és konzuli jog kodifikációja. E kodifikációs szerződések alapján dolgoz­zuk fel a nemzetközi jog ezen területét, ami annyit is jelent, hogy nem fog­lalkozhatunk sem a diplomácia tudományával és/vagy művészetével, a külpolitikával és a külpolitika és a diplomácia viszonyával, a nemzetközi jog­nak a külpolitikában és a diplomáciában játszott szerepével, a tárgyalási stratégiával és takti­kával, a multilaterális diplomáciával, stb. E témák más diszciplínák tárgyai. A nemzetközi jogi tankönyvek csak az intézményekkel és a működésük fel­tételeit biztosító kiváltságokkal és mentességekkel szoktak foglalkozni.