A Bős-Nagymaros ügy

Előzmények

Magyarország 1951-ben határozta el Visegrád-Nagymaros térségében vízi erőmű megépítését, melynek tározója csehszlovák területet is elöntött volna. Ezért 1952-ben államközi tárgyalást kellett kezdeni Csehszlovákiával, mely módot adott ez utóbbi országnak arra, hogy a csehszlovák állam meg­alakulása óta létező vízerő hasznosítási tervét összekapcsolja a magyar el­képzeléssel. Így jött létre a magyar-csehszlovák Duna-szakasz közös hasz­nosításának terve, mely már kezdetben megkapta a KGST jóváhagyását. A KGST szerepvállalása azt jelentette, hogy e szervezet érdekeltté vált a dunai vízlépcsőrendszer megépítésében. 1952-1969 között meghatározták a víz­lépcsőrendszer alapelemeit (balparti üzemvízcsatorna, vízi erőmű Bősnél, csúcsrajáratás, gát Nagymarosnál), kidolgozták a beruházási programot és a műszaki terveket. A nemzetközi szerződés megkötése azonban akadá­lyokba ütközött, csak a KGST 1971. évi Komplex Programjának elfogadása után  gyorsul­tak fel és vezettek eredményre a két ország közötti tárgyalások.

Az 1977 évi szerződésrendszer

A Bős-Nagymaros vízlépcsőrendszer megvalósításáról és üzemeltetéséről Budapesten 1977-ben aláírt magyar-csehszlovák szerződés céljai - a preambulum szerint - a vízerő-hasznosítás, az árvízvédelem, a ha­józási feltételek javítása, valamint a KGST tagállamai közötti s 656f54g zocialista integrációhoz való hozzájárulás, ugyanakkor a szerződés rendelkezései már csak az energiatermelésről szólnak: megállapítják a felek mindegyike által felépí­tendő műtárgyakat, kimondják a közös és integrált hasznosítást, a hasznok és költségek egyenlő megosztását, a folyamatos együttműködés biztosítását az építés ideje alatt a kormánymeghatalmazottak valósítják meg, az esetleges viták eldöntése pe­dig a két kormány hatáskörébe tartozik. Miután a hajózási útvonal a bősi üzem­vízcsatornába kerül, a felek megállapodtak abban, hogy Dunakiliti alatt az ál­lamhatár eredeti helyén, a régi Duna-mederben, a hajózási útvonalat is magába fog­laló Dunakiliti tározóban pedig az államhatár a jelenlegi fő hajózási meder középvonalán, illetve egyenes vonalban halad, melynek biztosítása érdeké­ben külön szerződéssel területcserében kell megállapodni. Az 1977. évi szer­ződés egyes rendelkezéseinek vannak környezetvédelmi vonatkozásai: Dunakiliti alatt a régi mederbe 50 m³/sec. vizet kell juttatni, bár e ponton az átlagos vízhozam több mint 2000 m³/sec.), ezenkívül a felek közös egyezményes tervben előirányzott megoldásokkal gondoskodnak arról, hogy a vízlépcsőrendszer megvalósításával és üzemeltetésével kapcsolatosan a Duna vízminősége ne romoljon, illetve a felmerülő természetvédelmi köve­telményeket kielégítsék.

Ezt a közös egyezményes tervről szóló egyezményt 1976-ban írták alá Pozsonyban Ez tartalmazza a beruházási prog­ramot és a terv műszaki leírását. A foganatosítandó környezetvédelmi intéz­kedésről csak annyit tartalmaz, hogy az ilyen tárgyú kutatások Csehszlovákia feladatkörébe tartoznak.

Az 1977. évi szerződéssel egyidejűleg elfogadott kölcsönös segítség­nyújtási megállapodás állapítja meg az építkezések idő­beli ütemezését, mely határidőket először az 1983. évi ún. "lassító" jegyző­könyv módosította, majd az 1989. évi ún. "gyorsító" jegyzőkönyvvel lerövidítették.

A Nemzetközi Bíróság 1997-es  ítélete

A Bős-Nagymaros vízlépcsőrendszer megvalósításával kapcsolatos - 1989 után kiéleződő - vitát az 1993. évi magyar-szlovák egyezmény, az ún. kompromisszum az ENSZ Nemzetközi Bírósága elé terjesztette döntés céljából. A felek vál­lalták azt, hogy a Bíróságnak a feltett kérdésekre vonatkozó döntései, azaz a vita jogalapjának tisztázása után megállapodást kötnek az ítéletben foglal­tak végrehajtására, ha az erre irányuló tárgyalások 6 hónap alatt sikertele­nek lesznek, úgy a felek bármelyike ítéletet kérhet a jogvita konkrét meg­oldására. A felek 12.000 oldalt meghaladó memorandumot, elleniratot és válasziratot készítettek.

A Bíróság ítéletének struktúráját a kompromisszum eleve meghatározta. Így a bíróság saját maga osztotta ítéletét deklaratív és normatív részre: az első részben minősítette a felek mindegyikének 1989­-1992 között foganatosított lépéseit, a másodikban pedig -pro futuro - megállapította a feleknek az ítélet meghozatala után folytatandó jóhiszemű tárgyalásának paramétereit.

A deklaratív rész

. A Bíróság úgy ítélte meg, hogy Magyarország részéről 1989-ben először a nagymarosi, később a Dunakiliti munkálatok felfüggesztése, majd abba­hagyása szerződésszegés, azaz nem fogadta el azt a magyar érvelést, hogy hazánk környezeti szükséghelyzetben cselekedett, mely egyike a jogellenes­séget kizáró körülményeknek. Elismerte ugyan azt, hogy Magyarország lé­nyeges érdekeit védelmezte, azonban úgy találta, hogy nem állt fenn köz­vetlen és azonnali veszély, ami azt jelentette, hogy nem sikerült a hosszú távú környezeti hatások bekövetkeztét bizonyítani, erről a bírósá­got meggyőzni, továbbá kimondta azt, hogy ezek a veszélyek más módsze­rekkel (pl. rendszeres kavicsutánpótlás, költségesebb víztisztítás) kiküszö­bölhetők, végül a magyar fél is hozzájárult az ún. környezeti szükséghelyzet létrejöttéhez.

. A dunacsúnyi gát megépítését, az így létrejött tározó és a bősi üzemvízcsatorna szlovák területen megvalósított összekötését, azaz az ún. C variáns létrehozását a bíróság nem minősítette nemzetközi jogsértésnek.

. Ezzel szemben a C variáns üzembe helyezése, amely a Duna vizének több mint 90%-os elterelésével azonos, a Bíróság megítélése szerint nemzetközi jogsértés, nemcsak az 1977. évi szer­ződés megszegését jelenti, hanem Magyarország megfosztását a Duna vize, mint természeti erőforrás ésszerű és méltányos hasznosítására vonatkozó jogától, továbbá határon átjutó környezeti károkat is okozott. Ebben az össze­függésben a Bíróság elvetette az ún. "közelítő alkalmazás" szlovák érvét, továbbá a törvényes ellenintézkedések síkján a szlovák lépés aránytalanságát is megállapította.

. Miután a C variáns puszta megépítését a Bíróság nem minősítette jog­ellenesnek, ebből logikusan következett az a döntés, hogy az 1977. évi szer­ződés magyar részről 1992 májusában történt megszüntetését idő előttinek nyilvánította. Ezen túlmenően azt is leszögezte, hogy mivel Magyarország is szerződésszegő volt, sőt ő követte el az első szerződésszegést, elvesztette a nemzetközi szerződések jogáról szóló 1969. évi bécsi egyezményben biztosított szerződésfelbontási jogát. A Bíróság nem fogadta el a szerző­dés egyoldalú megszüntetésének lehetőségét megalapozó magyar érveket, jelesül - többek között - a szerződés lehetetlenülését, a körülmények lénye­ges megváltozását és a törvényes ellenintézke­dés jogának gyakorlását. Miután a Bíróság a magyar szerződés­megszüntetés jogi hatályát nem fogadta el és államutódlást állapított meg Csehszlovákia és Szlovákia között az 1977. évi szerződés mint területi rezsi­met létrehozó szerződés vonatkozásában, a Bíróság végső döntése nem lehetett más: az 1977. évi szer­ződés ma is hatályban van Magyarország és Szlovákia között.

Az ítélet normatív része

A jogi helyzet tisztázása után a Bíróság meghatározta azt, hogy a feleknek az ítélet végrehajtására foganatosítandó jóhiszemű tárgyalásainál milyen - a Bíróság által meghatározott - követelményekhez kell igazodni, melyek teljes megvalósulása a szerződés tartalmának újraírását, új tartalommal való kitöltését jelentené. Ezek a következők:

. Miután a felek véleménye a vízlépcsőrendszer esetleges környezeti hatásainak megítélésében alapvetően eltérő, kívánatos lenne harmadik fél közreműködését igénybe venni. (Ez tekinthető formai követelménynek.)

. Az 1977. évi szerződés valamennyi egyenértékű céljának együttes megvalósítását kell megteremteni.

. A környezeti követelmények érvényesítése nemcsak azt jelenti, hogy Nagymaros okafogyottá vált és el kell tekinteni a csúcsrajáratástól, hanem azt is, hogy figyelembe kell venni a nemzetközi környezetvédelmi jog által lét­rehozott új nemzetközi kötelezettségeket is.

Ki kell alakítani a bősi erőmű közös üzemeltetésének szervezeti és jogi kereteit.

A nemzetközi jogsértésekkel okozott károk kölcsönös beszámításá­val nulla megoldást kell elérni.

Az ítélet kommentárja

A környezeti ártalmak általános sajátosságaira (hosszú távúak, kumulálód­nak, idegen tényezők belejátszhatnak, tehát csak valószínűsíthetők, ugyanak­kor leggyakrabban irreverzibilisek) tekintettel a környezeti szükséghelyzet mint expressis verbis elismert jogellenességet kizáró körülmény értelmét veszti, ha - mint a Bíróság tette - azonnali veszélyt és egyértelmű bizonyítékot követelünk. A környezeti szükséghelyzet kialakulásának megelő­zése vagy kiküszöbölése más intézkedésekkel lénye­gesen megváltoztatja, azaz a clausula rebus sic stantibus esete áll be (nem változik semmi).

. Az építés és üzembe helyezés megkülönböztetése, és ennek alapján az előbbi jogszerűségének, az utóbbi jogellenességének deklarálása nem­csak a logikát nélkülözi (egy művet nem öncélúan, hanem a hasznosítás szándékával hoznak létre), de ellentétes - mint Bedjaoui bíró egyéni vé­leménye megállapítja - az államok felelősségének rendszerében jelen levő, ún. összetett vagy komplex kötelezettségszegéssel, mely valamennyi fogalmi ismérvének a C variáns megfelel.

. Azok az állásfoglalások, melyek az ítélet döntésével szemben a C va­riáns üzembe helyezésének, a Duna vize elterelésének jogszerűségét, részben a fenntart­ható fejlődés fogalmán belül a fejlődésnek, azaz a természeti erőforrások feletti szuverén rendelkezésnek adnak prioritást, részben pedig megalapo­zatlan analógiával operálnak.

. A Bíróság az 1977. évi szerződés egyoldalú megszüntetésének hatá­lyát azért nem ismerte el, mert - az 1989 utáni változások jelentőségének elfogadása ellenére - úgy találta, hogy ezek a változások nem alakították át alapvetően egy közös folyóhasznosítási projektet létesítő szerződés alapján végrehajtandó kötelezettségeket, azaz az ítélet átsiklott a preambulum egyik célja, a szocialista integrációhoz való hozzájárulás felett.

. A Bíróság éles határt lát a nemzetközi szerződések joga és a nemzet­közi felelősség szabályai között, arra az álláspontra helyezkedik, hogy egy szerződés csak az előbbi alapján, azaz lényegében az 1969. évi bécsi egyez­mény rendelkezései szerint szüntethető meg. Másképpen fogalmazva ez annyit jelent, hogy a végrehajtással kapcsolatos problémák, ideértve a szerződésszegést is, csak az adott szerződés keretében rendezhetők. Ez az ér­telmezés még a bécsi egyezmény szabályai szerint sem tekinthető kétséget kizárónak, hiszen akár a lehetetlenülésnél, akár a clausula rebus sic stantibusnál található utalás más nemzetközi kötelezettségek megsértésére, mely kizárja az előbbi indokokra való hivatkozást. A fortiori ellentétes a tör­vényes ellenintézkedés fogalmával és kodifikált szabályaival. Mint a Bíróság is megállapította, a C variáns nemcsak az 1977. évi szerződés megszegése, de megfosztotta Magyarországot a Dunával mint természeti erőforrással kap­csolatos ésszerű és méltányos hasznosításra és részesedésre vonatkozó jo­gától.

. A Bíróság a két fél által elkövetett és az ítélet által egymást kereszte­ző jogsértések equivalenciáját feltételezi. Így azonos síkra kerülnek a Magyarország által Csehszlovákiának okozott anyagi károk olyan alapvető jog megsértésével, mint az ésszerű és méltányos hasznosítás és részesedés joga, sőt az ítélet nem vonta mérlegelési körébe azt az alapvető tényt sem, hogy a C variáns üzembe helyezése, a Duna elterelése után a Duna fő ha­józási útvonala, melynek középvonalán halad az államhatár, nincs a dunakiliti tározóban, holott ez az 1977. évi szerződés kifejezett rendelke­zése (és az egyenes vonalú határ megvalósításához szükséges területcserék­ről szóló szerződés sem jött létre).

. Nem tűnik egyértelműnek a felek jóhiszemű tárgyalására vonatkozó követelmények jogi természete. Az ítélet egyrészt azt mondja, hogy e tár­gyalások célja az ítélet végrehajtása, megállapodás annak módozatairól, melynek során e követelményeket kell érvényre juttatni, azaz ezek jelentik a megkötendő megállapodás tartalmi elemeit, másrészt azt is kinyilvánítja, hogy meg kell egyezni az 1977. évi szerződés (a Bíróság által átfogalmazott) céljainak megvalósításáról, közös üzemeltetési rezsimet kell létrehozni és a kártérítési követeléseket kölcsönösen kell számítani, hacsak a felek más­képp nem állapodnak meg. Ez utóbbi kitétel értelmezhető-e úgy, hogy a megfogalmazott követelmények csak ajánlások? Ilyen feltételezés azonban ellentétes lenne nemcsak azzal, hogy maga az ítélet is normatív részről be­szél, de a Bíróság statútumával is, mely utóbbi szerint az ítélet vég­leges és a felekre kötelező.